教育部


加快发展,深化改革,开创我国农村教育工作新局面



陈至立

　　这次全国农村教育工作会议是一次非常重要的会议。刚才，温家宝总理做了重要讲话，深刻阐述了农村教育的战略地位和作用，明确了农村教育发展和改革的目标与任务，强调要切实加强对农村教育工作的领导。这个讲话充分表明了党中央、国务院对农村教育工作的关心和重视，针对性、指导性很强。我们要认真学习、深刻领会，并贯彻到这次会议和今后的工作中去。　

　　国务院召开会议专门研究部署农村教育工作，这在新中国教育发展史上是第一次。9月2日，国务院常务会议在审议《关于进一步加强农村教育工作的决定》时，温家宝总理、各位副总理和国务委员就高度重视农村教育、加快发展、推进改革、增加投入、加强领导等问题发表了重要意见，并一致通过了这个文件，决定召开这次会议进行部署。这次会议的主要任务是，以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，认真学习贯彻国务院《决定》，统一思想、提高认识，交流经验、落实任务，进一步动员和组织各方面力量，加快发展和深化改革，努力开创我国农村教育工作新局面。现在，我就贯彻落实好《决定》，切实加强农村教育工作，讲几点意见。

　　一、认清形势，统一思想，增强做好农村教育工作的责任感和紧迫感

　　1．农村教育工作成绩显著。我们党和国家一直十分重视发展农村教育事业。尤其是改革开放以来，在党中央、国务院的领导下，在地方各级党委和政府的高度重视下，经过广大教育工作者的辛勤耕耘和全党全社会的共同努力，我们在20世纪末实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的奋斗目标，农村教育也取得了良好成绩，大大提高了人民群众的科学文化素质，为国家经济社会发展提供了大量较高素质的劳动者和丰富的人才资源。我们用占世界1％的教育经费支撑着占世界20％多人口的教育，创造了令世人瞩目的卓越成就。

　　在推进教育发展和改革实践中，我们积累了宝贵的经验。主要是：坚持教育优先发展，实施“科教兴国”战略；坚持把实现“两基”作为教育工作的重中之重，促进各级各类教育协调发展；坚持以改革促发展，不断推进体制创新，全面推进素质教育，促进教育同经济社会发展紧密结合；坚持依靠广大教育工作者和亿万人民群众，尊重他们的创新精神；坚持积极进取、实事求是、分区规划、分类指导的工作方针；坚持以政府投入为主、多渠道筹措教育经费；坚持依法治教，建立健全教育法律法规体系，加强教育督导工作。这些经验是广大教育工作者、亿万人民群众和各级领导智慧与心血的结晶，在今后工作中要继续坚持并发扬光大。

　　2.农村教育整体上薄弱。我们要清醒地看到，我国农村教育整体上薄弱，当前还面临着一些不容回避的突出问题和困难。主要表现在：

　　农村教育发展滞后，城乡之间差距较大并有扩大的趋势。农村从业人员受教育程度低，小学以下文化程度的占40％，初中文化程度的占48％。农村劳动力的平均受教育年限为7.3年，同城市相差3年。2001年的生均预算内公用经费，农村小学仅为城市平均水平的29％；农村初中仅为城市平均水平的31％。许多农村中小学基本办学条件亟待改善，教师队伍素质有待提高。特别是还有相当一部分西部地区至今还没有普及九年义务教育，大面积已实现“两基”的农村地区，巩固提高任务繁重。

　　经费投入不足仍然是影响农村教育发展的突出问题。“以县为主”管理体制有待巩固和提高，一些地方“保工资、保安全、保运行”存在困难。一些地方新欠中小学教职工工资时有发生，中小学危房改造资金缺口大，公用经费十分紧张，家庭经济困难学生接受义务教育急需扶持，中小学辍学率有上升趋势。一些地方普九“欠债”问题严重，因追索债务而影响中小学正常教学秩序的事件屡有发生。

　　农村教育同农村经济社会发展结合不够紧密，为“三农”服务的能力亟待加强。一些地方和学校对新形势下农村教育的特点和需求重视不够，办学体制和教育结构比较单一，教学内容和方法不同程度地存在脱离农村实际的现象。各类农村教育资源整合不够，效益不高。

　　所有这些，都与中央关于解决好农业、农村和农民问题的要求不相适应，与农村人口日益增长的多样化学习需求不相适应。

　　3．把农村教育作为教育工作的重中之重。全面建设小康社会最繁重、最艰巨的任务在农村，教育发展和改革的主要差距也在农村。目前我国农村人口平均受教育程度低，劳动力素质不高，已严重阻碍农民脱贫致富奔小康目标的实现，并影响城乡协调发展。加快农村教育的发展和改革，是摆在各级政府面前一项重大而紧迫的任务。

　　《决定》明确指出，农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用，把农村教育作为教育工作的重中之重。农村产业结构战略性调整和农业增长方式的转变，农村大量富余劳动力向非农产业和城镇转移，工业化和城镇化进程加快。农村科学、文明、健康生活方式的形成，这些都对农村教育发展与改革提出了更新更高的要求。发展农村教育，使广大农民群众及其子女享有接受良好教育的机会，是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，是社会主义教育的本质要求。因此，我们必须认清形势，提高认识，把思想统一到中央决策上来，增强责任感和使命感，以更大的决心和更有力的措施，加快发展和改革的步伐，促进农村教育上新的台阶。

　　二、加快农村教育发展，提高农村人口素质，满足经济社会发展的要求

　　我国正处在社会主义初级阶段。广大农村教育资源不足同农民群众教育需求日益增长的矛盾越来越突出，并将长期存在。发展是硬道理。解决当前农村教育面临的诸多矛盾，必须坚持把发展放在第一位。

　　当前，加快我国农村教育的发展，必须突出重点，服务“三农”，城乡统筹，勇于创新。突出重点，就是要把普及和巩固九年义务教育作为农村教育的重点。服务“三农”，就是要促进“三农”问题的解决，有效地为提高农村人口素质服务，为农业增效、农民增收服务，为农村劳动力向二、三产业转移服务。城乡统筹，就是在教育领域努力改变城乡分割的二元结构，充分发挥城市教育优势为农村和农民服务，促进城乡教育协调发展。勇于创新，就是更新教育观念、教育内容、教育手段，用教育信息化促进农村教育的跨越式发展。

　　根据我国农村教育发展的现状，《决定》提出了不同地区加快发展的目标和任务。

　　1．集中力量打好西部“两基”攻坚战。

　　目前，我国还没有实现“两基”的地区，涉及到360万平方公里和1．1亿人口，主要集中在西部地区。西部仍有372个县和新疆生产建设兵团的37个团场没有普及九年义务教育，其中60多个县还未普及小学教育，260多个县没有基本扫除青壮年文盲。这372个没有实现“两基”的县中，有　　215个国家扶贫开发工作重点县，　　312个少数民族县，53个边境县，主要分布在“老少边穷”的农村。这些地区经济基础薄弱，办学条件差，贫困家庭多，“两基”攻坚任务十分艰巨。在这些地区打好“两基”攻坚战，对于推进扶贫开发、促进民族团结、维护边疆稳定和实现国家长治久安具有极为重要的战略意义。党中央、国务院高度重视西部的“两基”攻坚，时刻牵挂着西部广大学龄儿童的就学问题，反复强调要下定决心，采取重大举措，要像当年抓好“八七”扶贫计划一样实施国家“两基”攻坚计划，保质保量地完成这项任务。

　　当前，西部“两基”攻坚要抓紧做好六项工作。一是在充分调查研究的基础上制定切实可行的攻坚规划。要逐县规划“普九”和扫盲攻坚工作，高度重视巩固和提高初等教育普及程度，对2007年前不能实现“普九”的少数县，要制定小学六年教育的规划；要结合乡镇行政区划调整和小城镇建设，因地制宜地合理制定中小学布局调整规划，提高义务教育阶段学校的办学效益。二是加强寄宿制学校主要是寄宿制初中建设。西部未“普九”地区多是山区、牧区，地广人稀、交通不便。不解决寄宿问题，无论是政府办学，还是学龄儿童少年上学，都有难以克服的困难。因此，要把建设寄宿制学校作为实施“两基”攻坚的重要措施。三是切实帮扶家庭经济困难学生就学，减免杂费、课本费，并提供必要的寄宿生活补助。四是认真做好少数民族地区教师培养、教材编写和教学资源开发工作。努力解决少数民族地区推进“双语教学”的教师短缺问题。五是充分利用现代远程教育手段，提高教学质量和办学效益。六是加大《义务教育法》的宣传，帮助农民群众转变观念、克服困难，履行送子女就学的义务。只有抓住这些关键环节，才能把西部“两基”攻坚任务落到实处。

　　中部地区没有“普九”的59个县也要集中力量打好攻坚战，尽快实现“两基”目标。这也是国家“两基”攻坚计划的重要组成部分。

　　2．切实做好已经实现“两基”地区的巩固提高工作。

　　中西部的大部分县虽已实现了“两基”，但基础薄弱，水平较低，问题较多。例如：拖欠教师工资、危房改造经费难以落实、学校运转经费紧张的问题比较突出，“普九”债务沉重，一些地方初中辍学率上升等等。这些困难和问题，已经严重影响了“两基”成果的巩固。这些地区人口密度大，又大多是农作物主产区，财政较为困难。如果“两基”成果得不到巩固，甚至出现滑坡，农村就会大量出现新文盲，不仅会影响“普九”全局，而且会影响这些地区经济发展和社会稳定。

　　做好广大农村的“两基”巩固提高工作，需要进行多方面的努力。一是领导要高度重视，克服松懈、厌战和畏难情绪，要像当年实现“两基”一样抓好巩固提高工作。二是要加大投入，改善办学条件，保证义务教育的基本需求。一些粮食主产区的人口大县，他们克服重重困难，奋力拼搏，实现了“两基”，但积累的问题较多，债务包袱沉重。中央和省市对这些地区的“两基”巩固提高工作要给予重视和支持。在安排用于农村教育的专项经费时，要兼顾这些地区，对他们取得的显著成绩要予以表扬和奖励。三是要切实抓好农村初中控辍工作。一些地方初中生辍学率较高，有多方面原因。我们要有针对性地采取措施，使农村初中辍学率明显下降。这要作为考核教育工作的一项重要指标。

　　广大东部农村地区要根据当地经济社会发展水平，高水平、高质量地普及九年义务教育。适龄儿童少年都能按时入学并合格毕业，薄弱学校全面消除，区域内学校的教育质量、办学条件、师资队伍、学校管理和教育信息化都能达到较高水平并均衡发展，高中阶段教育和学前三年教育基本普及，向率先基本实现教育现代化的目标迈进。

　　全面普及九年义务教育，全面提高义务教育质量，是我国教育发展的重要目标。要经过全国各个地区的共同努力，力争在2010年实现这个目标。

　　3．大力发展灵活多样、实用高效的农村职业教育和成人教育。

　　各地要按照《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求，大力发展推进农村职业教育。职业教育要坚持以就业为导向，大力提倡“定单”培训，努力做到教学与岗位之间“零距离”，二者不仅既要“对口”还要“接口”。实行多样、灵活、开放的办学模式，方便学生工学交替、半工半读、城乡分段和职前职后分段完成学业。在开展学历职业教育的同时，大力开展多种形式的职业培训。要调整专业设置，满足社会多层次、多规格、多形式的需要。各级政府要统筹现有教育资源，重点建设好一批规模较大、质量较高、有就业竞争力的骨干职业学校和培训机构，还可采用连锁办学模式带动县级职教中心提高水平、走向市场，为培养更多的适应农村经济社会发展需要的各类初中级人才服务，为促进农村劳动力在城镇就业和自主创业服务。要针对国际劳务市场的需要开展培训，加大劳务输出。

　　要把普遍开展农村实用技术培训和农村劳动力转移培训，作为农村成人教育的重点，不断扩大培训规模。今后5年，每年培训农民超过1亿人次，使农村劳动力普遍掌握一二项实用生产技术。积极实施农村劳动力转移培训，每年培训2000万人次，争取使新增转移的农村劳动力基本掌握一项在城镇创业、就业的技能，并获得相应的职业资格或培训证书。要积极实施农村基层管理人员培训，提升农村基层管理人员的素质和管理能力。要积极创新培训机制和投入体制，坚持培训与市场和社会需求挂钩，鼓励和支持“定单”培养，先培训后输出。各级政府在安排使用农村科技开发经费、技术推广经费和扶贫资金时，要安排一部分农村劳动力培训经费。通过多渠道筹集资金，逐步形成政府扶持、培训机构减免经费、农民适当分担的投入机制。

　　4．大力实施农村现代远程教育工程。

　　我国很多农村地区交通不便、信息闭塞，中小学面广点多，优质教育资源匮乏。提高农村教育质量和效益，实现城乡优质教育资源共享，按照常规方式难以在短期内得到解决。现代信息技术和远程教育技术，为我们实现农村教育的跨越式发展提供了可能。这次国务院决定，在我国农村实施中小学现代远程教育工程，这是一项带有战略意义的重要举措。要在2003年继续试点的基础上用五年左右的时间，使我国农村初中基本具备计算机教室，小学基本具备卫星教学收视设备和教学光盘播放设备及成套教学光盘，小学教学点具备教学光盘播放设备和成套教学光盘，以信息化带动农村教育的发展。各地要根据国家的整体规划和统一部署，高度重视，多渠道筹措配套资金，将实施农村现代远程教育工程作为一件大事来抓。教育部门要认真抓好试点，积极推进，不断总结经验。国务院有关部门要加强指导，积极配合，创造必要的条件。要注重发挥农村学校现代远程教育设施的综合效益，推动教学改革，提高教师队伍素质，还要为农业科技推广和开展农村党员干部教育服务。

　　5．建立健全资助家庭经济困难学生就学的制度。

　　保障农村家庭经济困难学生接受义务教育，是各级政府义不容辞的责任。目前，我国农村家庭经济困难的适龄儿童少年有2000多万，他们能否接受义务教育，既关系到他们能否成长为有知识、有文化的公民，关系到他们及其家庭能否摆脱贫困，也关系到能否体现社会主义社会的公平和公正。各级政府要在已有助学办法的基础上，建立起一套行之有效的保障机制，采取各种措施扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育。中央财政将继续加大对农村家庭经济困难学生助学的力度，重点扶持中西部农村贫困学生就学。除继续安排助学金以外，还将逐步扩大免费教科书发放范围。地方各级政府也要加大投入，设立专项资金，对家庭经济困难学生实行免费教育，并提供必要的寄宿生活补助。

　　各级政府要广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民捐资助学，资助家庭经济困难学生就学。要进一步落实对捐资助学单位和个人的税收优惠政策，对纳税人通过非营利社会团体和国家机关向农村学校提供的捐赠，在应纳税所得额中全额扣除。各级人民政府应对捐资助学贡献突出的单位和个人给予表彰和奖励，在全社会倡导助学为荣的良好风尚。

　　三、深化农村教育改革，建立和完善适应农村经济社会发展的新机制

　　发展农村教育必须走改革创新之路。只有不断深化改革，农村教育持续发展的机制才能形成和巩固，有限的教育资源才能充分发挥效益，农村教育的质量才能不断得到提高。国务院《决定》在总结过去改革经验的基础上，针对当前影响农村教育发展的突出问题，明确提出了改革的指导思想和任务。

　　1．巩固和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制。

　　发展农村教育，关键是要巩固完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，进一步明确各级政府对义务教育的责任，建立健全农村义务教育经费投入机制。2001年农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”管理体制以来，取得了重大进展。全国绝大多数县、市、区已将中小学教职工工资管理和人事管理上收到县，实现了农村义务教育管理由以乡镇为主向以县为主的根本性转变，经费投入由农民为主承担向以政府为主承担的根本性转变。两年多来，中央政府对农村义务教育的投入大幅度增加，地方各级政府也积极调整财政支出结构，增加了对农村义务教育的投入，加大了对贫困地区的扶持力度，基本解决了农村中小学教职工工资按时足额发放，加快了中小学危房改造步伐。实践证明，这项改革符合中国国情，为农村义务教育持续稳定发展奠定了良好的基础。但是，各地的工作还不平衡，一些地方“保工资、保安全、保运行”所需经费仍然存在缺口。当前，进一步巩固完善“以县为主”管理体制，需要重点抓好以下工作。

　　一是要进一步落实各级政府对农村义务教育投入的共同责任。“以县为主”讲的是管理体制，县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任；在投入上，县级政府要千方百计尽到应尽的责任，但对一些财政困难县则要明确各级政府的转移支付责任，确保这些县对农村义务教育的基本支付能力。各级政府都要调整财政支出结构，认真落实中央提出的今后新增教育经费主要用于农村的措施，将农村义务教育纳入公共财政体系并予以保障。

　　近年来，中央财政通过工资性转移支付、税费改革专项转移支付，以及设立专项经费实施贫困地区义务教育工程、危房改造工程、免费提供教科书等，大幅度增加了对农村义务教育的投入，有力地保障了农村义务教育管理体制的改革。2002年中央财政用于农村义务教育的支出为359.12亿元，占全国财政预算内农村义务教育支出的36．28％。

　　当前，应当特别强调的是，省级政府要落实对农村义务教育投入的责任。国务院2001年召开的全国基础教育工作会议和2002年召开的完善农村义务教育管理体制电视电话会议，都明确要求各省、自治区、直辖市积极调整本地区财政支出结构，逐县核定财力，建立规范化的转移支付制度，加大对财政困难县的转移支付力度，保障县级财政具有对农村义务教育经费需求的基本支付能力，并对如何安排中央转移支付以保障困难县的经费来源作出了具体规定。各地要切实把国务院已经作出的决定落到实处。　　同时，发展农村义务教育，还必须发挥乡镇政府和村级组织的作用。对此，国务院已有明文规定。许多地区在坚持“以县为主”的体制下，就如何发挥乡、村的作用，进行了积极的探索，并创造了一些经验。由于地方差异较大，如何进一步落实乡、村的有关责任，调动乡、村的积极性，需要各地因地制宜地加以明确和规范。

　　二是要进一步规范农村中小学“保工资、保安全、保运转”制度。要进一步明确“三保”的经费来源。省级财政要调整财政支出结构，加大对农村义务教育的投入，增加对财政困难县的转移支付，进一步落实农村中小学教师工资发放省长（主席、市长）负责制。要确保中央下达的工资性转移支付资金，全部补助到县，主要补助经过努力仍有困难的县用于工资发放，并在年初将资金指标下达到县。要确保税费改革专项转移支付资金主要用于农村义务教育，主要弥补农村教育费附加和农民集资取消后所形成的中小学危房改造和学校运转的经费缺口，确保农村义务教育经费不低于税费改革前的水平并力争有所提高。一些省在这方面已经采取有效措施，取得了积极的成效，值得各地借鉴推广。

　　县级政府要切实负起统筹管理的责任，要将行政区域内农村中小学教师的工资、公用经费和经常性危房改造的支出，全额列入县级财政预算，经同级人民代表大会审议批准执行，每年要向同级人民代表大会报告有关教育经费投入执行情况并接受监督。

　　三是要高度重视和认真解决当前巩固和完善“以县为主”管理体制中一些突出问题。省、市两级政府要设立专项经费，补足实行“一费制”地区中小学公用经费缺口。抓紧清理补发历年拖欠的农村中小学教职工工资。地方政府要在清理核实的基础上，逐步将农村中小学“普九”债务转移到县、乡政府，在化解农村债务时通盘考虑解决，严禁因追索债务影响学校正常教学秩序。

　　2．积极推进农村教育教学改革。

　　农村教育教学改革，必须全面贯彻党的教育方针，坚持为“三农”服务的方向，增强办学的针对性和实用性，满足农民多样化的学习需求；必须全面推进素质教育，紧密联系农村实际，注重受教育者思想品德、实践能力和就业能力的培养；必须实行基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”，有效整合教育资源，充分发挥农村学校的综合功能，提高办学效益。

　　要积极推进农村中小学课程和教学改革。要注重培养学生的创新精神和实践能力，改变为片面追求升学率而采取的“满堂灌”、“题海战术”等不利于学生生动活泼学习的教学方式，鼓励学生自主学习。农村中小学在达到国家规定的基础教育的基本要求的同时，要紧密结合农村实际，突出农村特色，充分利用地方课程、校本课程和普通高中的技术课程，继续开展“绿色证书”教育，增加职业教育方面的内容。

　　加强农村学校劳动实践场所建设，对全面贯彻教育方针、深化农村教学改革，都具有特殊重要的意义。各地要整合有关资源，并为农村中小学提供必要的土地作为开展劳动实践和勤工俭学的场所，切实把这项工作纳入农村中小学教育教学活动之中。

　　3．加强“农科教结合”和“三教统筹”。

　　“农科教结合”和“三教统筹”，本质上就是整合农业、教育、科技的力量，优化农村教育资源配置，提高资源的综合利用效率，形成合力，更好地为“三农”服务。这是我国农村教育改革实践中创造的一条重要经验，应结合农村经济和社会发展的新形势、新任务，继续探索，不断完善。

　　要统筹农村教育事业发展规划，优化农村教育结构，统筹安排基础教育、职业教育和成人教育的发展目标。要统筹承担农民教育培训任务，农村职业学校、成人学校和中小学都要科学合理地开展农民教育工作。要统筹教育资源和经费投入，发挥各类农村学校的综合功能，提高办学效益。

　　县级职业学校要实行职前培养和职后培训并重，努力办成多功能的职业教育与成人教育中心。成人文化技术学校、农业广播电视学校、农业技术推广和培训机构要继续发挥农民培训和科技推广的重要作用，并为普通中小学开设劳动技术课和综合实践活动课提供师资和实习场所。农村中小学在培养学生的同时，要积极承担农民培训和扫盲任务，实行一校挂两牌。要努力发挥农村各类学校和推广、培训机构的综合作用，形成县、乡、村三级实用型和开放型农民文化科技教育培训体系，积极探索适合农村实际的终身教育体系。

　　当前推进“农科教结合”，要在推进农村经济结构调整、农业产业化经营、农业先进实用技术推广和农村富余劳动力转移等方面有新的突破。农业、科技、教育等部门要共同确定项目，统筹使用经费，联合培训人员。要加强沟通协调，从省到县乡都要建立农科教结合工作的联席会议制度。要注意运用市场机制推进农科教结合，鼓励农业产业化龙头企业、各种中介组织和农民经纪人广泛参与农业实用技术推广和农民培训等活动。

　　4．加强城市对农村教育的服务和支持。

　　城市和农村的发展是紧密联系在一起的。应当看到，长期以来农村和农民为我国工业化和城市发展做出了巨大贡献。近年来农村进城务工人员已经成为城市建设和发展不可缺少的力量。城市有责任也有义务帮助农村教育的发展，加大为农服务的力度。农村学生将来有很大一部分是城市建设者。农村教育上去了，就能为城市输送更多的高素质建设者和劳动者。城市各类教育机构要进一步增强为农服务意识，实实在在地为农村教育发展提供支持和服务。

　　要重视和认真解决进城务工农民子女的就学问题。目前，全国进城务工农民子女多达数百万人，确保其适龄儿童少年在城市享有接受义务教育的权利，对这些适龄儿童少年自身成长、对国家未来发展、对社会稳定都有着重要意义。温家宝总理视察北京市接受务工农民子弟的学校时在黑板上写下“同在蓝天下，共同成长进步”几个大字，情深意长。我们要带着这样的感情抓好这项工作。城市各类职业学校要扩大面向农村的招生规模，积极开展进城务工农民的职业技能培训，提高他们在城市生活和就业的能力。近年来，城市与农村、东部与西部职业学校开展多种形式的合作办学，取得了良好的效果，既让西部学生接受了较高质量的教育，又为城市拓宽了吸纳高素质劳动者的渠道。今后要继续扩大对口招生规模，城市和东部地区要对家庭经济困难学生减免学费，并为其就业提供帮助。中心城市都要做好本区域内城乡教育统等工作，开展城乡之间教育帮扶工作，努力缩小区域内教育差距。要继续实施教育对口支援的“两个工程”。把对口支援工作拓展到县对县，力争做到每一个贫困县都有一个对口支援单位。

　　5．推进农村中小学人事制度改革。

　　教育大计，教师为本。一个好校长可以带动一个学校，一个好教师可以影响许多学生的一生。近年来，党和政府千方百计提高教师地位和待遇。在广大农村，教师已成为令人羡慕的职业。但从总体上看，农村教师队伍的素质同农村教育发展和改革的要求还不相适应，因此，必须大力推进农村中小学人事制度改革和教师队伍建设。

　　一是抓紧落实编制核定工作。这是推进教育人事制度改革、合理配置教师资源的重要基础。各省、自治区、直辖市要按照中小学编制标准，力争在2003年底之前将编制全部核定到县和学校，并建立起严格规范的编制管理制度。二是紧紧抓住资格准入、竞争上岗、全员聘任三个关键环节，全面实施教师聘任制，并逐步清退不合格教师。三是严格掌握农村中小学校长任职条件，积极推行校长任期制，坚持把公开选拔、平等竞争、择优聘任作为选拔任用校长的主要方式。建立有效的激励机制和约束机制，充分调动广大教师和校长的积极性、创造性。四是制定优惠政策，采取有效措施，鼓励和吸引具有教师资格的人员到农村特别是边远贫困地区任教。五是深化教师教育改革。师范院校要结合中小学课程改革，针对农村教育的特点，改革培养方式，为农村输送合格教师。各地要针对农村中小学教师的实际，制定培训规划，建立经常性的培训制度。充分运用卫星电视、计算机网络等现代远程教育手段，积极开展以新观念、新课程、新教材、新方法为主要内容的新一轮培训，切实提高教师队伍的整体素质。要进一步开展农村中小学校长的培训，坚持做好任职资格培训和定期提高培训，不断提高校长的领导能力和管理水平。六是坚持从严治教，加强教师队伍管理。对于严重违反教师职业道德、严重失职或渎职者，要坚决给予严肃处理。把加强师德校风建设提高到坚持教育为人民服务的重要位置。要坚决制止学校乱收费，加强制度建设，严格学校管理。

　　农村中小学人事制度改革是一项非常复杂、艰巨的工作，各省、自治区、直辖市要根据《决定》要求，紧密结合实际，制订切实可行的改革实施方案，积极稳妥地推进各项改革，确保改革取得实质性进展。

　　四、切实加强领导，努力开创农村教育工作新局面

　　党中央、国务院一贯关心和重视农村教育工作。胡锦涛总书记、温家宝总理和中央其他领导同志对农村教育工作作出了一系列重要指示。国务院就进一步加强农村教育工作作出了决定，相关配套文件也将陆续下发。当前关键是要加强领导，狠抓落实。

　　1．建立健全农村教育工作的领导责任制。农村教育涉及面广、工作难度大，需要政府协调解决的问题多。各级政府要象温总理所强调的那样，把教育作为一项最重要的工作职责。要像抓好经济工作那样抓好农村教育工作，把它摆上各级政府的重要议事日程，及时研究解决工作中的矛盾和问题。地方各级政府一把手要对本地区农村教育发展和改革任务负总责。要制定本地区农村教育发展和改革规划，认真组织实施；加强统筹协调，切实保障农村教育经费投入；认真执行教育法律法规，坚决维护师生合法权益。建立和完善对县级人民政府教育工作的督导评估机制，并将督导评估的结果作为考核领导干部政绩的重要依据。政府要主动接受人大、政协、社会各界和广大干部群众对农村教育工作的监督。

　　2．形成政府有关部门各负其责、齐抓共管的工作机制。近年来，各有关部门为农村教育做了大量工作。落实《决定》提出的发展与改革目标，需要各部门继续努力，多办实事。教育部门要切实把农村教育摆在教育工作重中之重的地位，积极推动农村学校的教育教学改革，加强教师队伍建设，努力提高教育质量和办学效益。发展改革部门要切实把农村教育发展纳入经济社会发展的总体规划，并作为优先发展领域给予支持。财政部门要充分发挥公共财政的保障职能，按照教育法律和国家有关规定，为农村教育发展与改革提供必要的资金支持。农业、科技、劳动、人事等部门要结合本部门的实际继续大力支持农村教育工作。

　　3．提倡好的领导作风和工作方法。新一届中央领导非常重视领导干部的作风建设。我们在抓好农村教育工作时，要坚持解放思想、锐意进取，反对因循守旧、固步自封；坚持实事求是、真抓实干，反对形式主义、虚张浮夸；坚持执政为民、关心群众，反对官僚主义、麻木不仁；坚持顾全大局、团结协作，反对各自为政、扯皮推诿。

　　4．充分发挥广大农民群众和教育工作者的积极性和创造性。我国是一个发展中的大国，兴办着世界上规模最大的教育。农村教育要有一个大的发展，既需要政府履行职责，又需要农民、教师和全社会力量广泛参与。要广泛动员国家机关、部队、企事业单位、社会团体和人民群众通过各种形式支持农村教育的发展。要充分尊重基层农民群众和农村中小学教育工作者的创新精神，鼓励他们与时俱进、大胆试验。一切有利于增加农村教育资源、满足农民学习需求的办学形式，一切有利于提高农民素质、增强致富能力的教育模式，一切有利于帮助家庭贫困学生就学的助学活动，一切有利于实现教育面向世界、面向未来、面向现代化的改革探索，我们都应该热情鼓励、积极支持。

　　5．进一步营造发展农村教育的良好社会氛围。要大力宣传抓农村教育促经济社会发展的先进地区的好经验，大力宣传关心农民疾苦、为农村教育办实事的领导干部，大力宣传捐资助学、支持农村教育的单位、个人，进一步形成大力宣传农村教育的良好舆论导向。要大力宣传农村优秀教师的先进模范事迹。数百万农村教师辛勤耕耘在农村教育第一线，特别是长期工作在“老少边穷”地区的乡村教师，克服困难，爱岗敬业，艰苦奋斗，无私奉献，为我国农村教育事业发展和现代化建设作出了卓越贡献。中央和地方政府要定期对做出突出贡献的优秀农村教师和教育工作者予以表彰奖励。

　　今后五年是我国经济和社会发展的关键时期，也是农村教育发展和改革的重要机遇期。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，深入贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，解放思想，实事求是，开拓进取，与时俱进，为开创我国农村教育的新局面而努力奋斗！




广东省阳江市人民政府


印发阳江市人民政府规范性文件制定程序办法的通知（阳府〔2004〕92号）


各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：

《阳江市人民政府规范性文件制定程序办法》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



阳江市人民政府

二○○四年六月十八日





阳江市人民政府规范性文件制定程序办法



第一章 总则

第一条 为了规范市政府规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，根据《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 市政府规范性文件的立项、起草、审查、决定和公布，以及规范性文件的解释与备案，适用本办法。

违反本办法规定制定的规范性文件无效。

第三条 制定规范性文件，应当遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、法规、规章和其他上位法的规定。

第四条 制定规范性文件，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。

制定规范性文件，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

第五条 制定规范性文件，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。

制定规范性文件，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

第六条 市政府规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”。

对特定范围内的工作和事务制订带有约束性的措施时，使用“规定”；对某一方面的具体工作确定具体处理原则和实施办法时，使用“办法”。

第七条 规范性文件用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。

除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。

第八条 涉及市政府两个以上部门职权范围内的事项，有关部门单独制定的规范性文件无效。



第二章 立项



第九条 市人民政府所属工作部门或者下一级人民政府认为需要制定市政府规范性文件的，应当向市人民政府报请立项。

第十条 报送制定市政府规范性文件的立项申请，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。

第十一条 市人民政府法制机构（以下简称市法制局），应当对制定市政府规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订市人民政府年度规范性文件制定工作计划，报市人民政府批准后执行。

年度规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。

第十二条 市人民政府应当加强对执行年度规范性文件制定工作计划的领导。对列入年度规范性文件制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报市人民政府决定。

年度规范性文件制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规范性文件项目应当作出补充说明。



第三章 起草



第十三条 市政府规范性文件由市人民政府组织起草。

市人民政府可以确定市政府规范性文件由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，涉及规范政府共同行为的市政府规范性文件草案，也可以确定由市法制局起草或者组织起草。

第十四条 起草市政府规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第十五条 起草市政府规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中应当向社会公布，征求社会各界的意见；也可以举行听证会。举行听证会的，应当参照《规章制定程序条例》第十五条规定的程序组织。

第十六条 起草市政府规范性文件涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。

起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报市政府规范性文件草案送审稿（以下简称送审稿）时说明情况和理由。

第十七条 起草单位应当将送审稿及其说明、对送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定一式二份报送审查。

报送审查送审稿的公函，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。

送审稿的说明应当对制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。

有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关法律规范资料等。



第四章 审查

第十八条 市政府规范性文件送审稿由市法制局负责统一审查。纳入年度规范性文件制定工作计划的，可径送市法制局审查，未列入年度计划的，则应先送市政府办公室。

市法制局主要从以下方面对送审稿进行审查：

（一）是否符合本办法第三条、第四条、第五条的规定；

（二）是否与有关市政府规范性文件协调、衔接；

（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；

（四）是否符合制定规范性文件的技术要求；

（五）需要审查的其他内容。

第十九条 送审稿有下列情形之一的，市法制局可以缓办或者退回起草单位：

（一）制定市政府规范性文件的基本条件尚未成熟的；

（二）有关机构或者部门对送审稿规定的主要措施存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；

（三）送审稿规定的主要措施直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的；

（四）上报送审稿不符合本办法第十七条规定的。

第二十条 有关机构或者部门对送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制局应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和市法制局的意见上报市人民政府决定。

第二十一条 市法制局应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，提出审查意见，由起草单位对送审稿进行修改，形成市政府规范性文件草案和对草案的说明。说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。

市政府规范性文件草案的说明由起草单位主要负责人签署，提请市人民政府常务会议或全体会议审议的建议和草案由市法制局主要负责人签署呈报。



第五章 决定和公布



第二十二条 市政府规范性文件应当经市政府常务会议或者全体会议决定。

审议市政府规范性文件草案时，由起草单位作文件草案的起草说明，市法制局作文件草案的审查说明。

第二十三条 市政府办公室应当根据有关会议审议意见对市政府规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署予以公布。

第二十四条 公布市政府规范性文件的通知应当载明该规范性文件的制定机关、序号、名称、通过日期、施行日期、加盖市政府公章以及公布日期。

第二十五条 市政府规范性文件签署公布后，市人民政府公报、市政府信息网站和阳江日报应当及时刊登。

在市人民政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。

第二十六条 市政府规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。



第六章 解释与备案



第二十七条 规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。

规范性文件有下列情况之一的，由制定机关解释：

（一）规范性文件的规定需要进一步明确含义的；

（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用规范性文件依据的。

规范性文件解释由其制定机关的法制机构参照送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。

规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。

第二十八条 政府规范性文件应当自公布之日起30日内，由政府法制机构依照有关规定向上一级人民政府和市人大常委会备案。市政府部门制定的规范性文件，应当报市人民政府备案。

报送规范性文件备案，径送备案机关的法制机构。

报送规范性文件备案，应当提交备案报告，规范性文件文本和说明，并按规定的格式装订成册，一式五份。具备条件的，应当同时报送规范性文件的电子文本。

第二十九条 备案机关应当依法履行规范性文件备案职责，加强对规范性文件备案工作的组织领导。

备案机关的法制机构，具体负责规范性文件备案工作，履行备案审查监督职责。

第三十条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为政府规范性文件同法律、法规、规章相抵触或者违反其他上位法的规定的，可以向该规范性文件制定机关的上一级人民政府书面提出审查的建议；认为市政府部门制定的规范性文件同法律、法规、规章相抵触或者违反其他上位法的规定的，可以向市人民政府书面提出审查的建议，由其法制机构研究处理。

第三十一条 备案机关的法制机构审查规范性文件时，认为需要有关的政府部门或者下一级人民政府提出意见的，有关的机关应当在规定期限内回复；认为需要规范性文件的制定机关说明有关情况的，有关的制定机关应当在规定的期限内予以说明。

第三十二条 规范性文件超越权限，违反法律、法规、规章和其他上位法的规定，或者其规定不适当的，由备案机关的法制机构建议制定机关自行纠正；或者由各机关的法制机构提出处理意见报备案机关决定，并通知制定机关。

第三十三条 市政府部门规范性文件之间、市政府部门规范性文件与市政府规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由备案机关的法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由备案机关的法制机构提出意见报备案机关决定，并通知制定机关。

第三十四条 对本办法第二条、第八条规定的无效规范性文件，备案机关的法制机构不予备案，并通知制定机关。

规范性文件在制定技术上存在问题的，备案机关的法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。

第三十五条 规范性文件的制定机关应当自接到本办法第三十二条、第三十三条、第三十四条规定的通知之日起30日内，将处理情况报备案机关的法制机构。

第三十六条 规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的规范性文件目录报备案机关的法制机构。

第三十七条 对于不报送规范性文件备案或者不按时报送规范性文件备案的，由备案机关的法制机构通知制定机关限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。



第七章 附 则



第三十八条 市政府部门或者直属机构、事业单位、派出机关、县（市、区）级人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令参照本办法规定的程序执行。

第三十九条 本办法所称规范性文件，包括市政府部门规范性文件和政府规范性文件。市政府部门规范性文件，是指市政府部门和具有行政管理职能的直属机构、事业单位、派出机关根据法律、法规、规章在本部门的职权范围内参照本办法制定的规范性文件。政府规范性文件，是指市、县（市、区）级的人民政府根据法律、法规、规章在法定的权限范围内依照或参照本办法制定的规范性文件。

第四十条 规范性文件的制定机关，应当经常对规范性文件进行清理，发现与新公布的法律、法规、规章相抵触或者与其他上位法的规定不一致的，应当及时修改或者废止。

修改、废止规范性文件的程序，参照本办法的有关规定执行。

第四十一条 编辑出版正式版本的规范性文件汇编，由市、县（市、区）人民政府法制机构依照有关规定执行。

第四十二条 本办法自2004年7月1日起施行。