公安部


公安机关执法质量考核评议规定

公安部第60号部长令

第一章 总 则

第一条 为了加强公安机关内部执法监督，落实执法责任，提高执法质量，促进公安机关及其人民警察严格、公正、文明执法，根据《中华人民共和国人民警察法》等有关法律、法规，制定本规定。
第二条 执法质量考核评议，是指上级公安机关对下级公安机关以及各级公安机关对所属执法部门依照法律、法规、规章和其他规范性文件办理刑事、治安案件和行政管理等情况进行的考核评议。
第三条 执法质量考核评议，坚持实事求是、公开公正、奖优罚劣的原则。

第二章 考核评议的内容和标准

第四条 公安机关执法质量考核评议的主要内容包括：
（一） 在办理刑事案件中的执法情况；
（二） 在办理治安案件和行政案件中的执法情况；
（三） 在行政管理中的执法情况；
（四） 在办理行政复议、行政诉讼、国家赔偿案件以及控告申诉案件中的执法情况;
（五） 内部执法监督工作和民警执法违法情况。
第五条 公安机关办理各类案件的基本要求：
（一）依法受理案件，如实立案；
（二）执法主体合法，符合管辖范围规定，无越权办案的情形；
（三）案件事实清楚，证据确实充分；
（四）调查取证合法、及时、客观、全面，无篡改、伪造、隐瞒、毁灭证据以及因故意或者严重过失导致案件证据无法取得等情形；
（五）定性及适用法律、法规、规章准确，量处适当，无违法撤销案件、升格或降格处理，以及应当处罚而不予处罚、不应当处罚而予以处罚等情形；
（六）适用强制措施、侦查措施、调查措施法律手续完备，程序合法；
（七）法律文书规范、完备，案卷装订规范。
第六条 办理刑事案件应当达到以下标准：
（一）依法保护当事人的合法权益，无刑讯逼供、暴力逼取证人证言、滥用警械武器等情形；
（二）依法保障律师正常的执业活动，无违反规定拒绝、阻碍律师依法为当事人提供法律咨询、代为申诉、控告、申请取保候审和会见在押当事人的情形；
（三）依法适用、变更和执行刑事强制措施和侦查措施，无滥用强制措施、超期羁押以及非法冻结、扣押等情形；
（四）依法收取、保管、退还、没收取保侯审保证金，无乱收及非法处理保证金的情形；
（五） 依法提请逮捕，无应当报捕而未报捕，导致检察机关在审查批捕时要求增捕重大犯罪嫌疑人的情形；
（六） 依法审查批准暂予监外执行，无放纵罪犯的情形；
（七）在办理经济犯罪、财产犯罪案件中，无非法插手经济纠纷或对经济犯罪、财产犯罪故意降格处理以及乱罚款、乱收办案费等情形。
第七条 办理治安案件以及违反交通、消防、边防、出入境等方面管理法规的行政案件，应当达到以下标准：
（一） 依法作出查封、冻结、扣押、收缴、罚没财物的决定，并对以上财物妥善保管和处置，无截留、坐支、私分、挪用或者以其他任何方式侵吞等情形；
（二） 依法履行告知的义务，保障行政处罚相对人的陈述、申辩权和要求听证的权利，正确适用简易程序；
（三） 依法适用收容教育、强制戒毒、留置盘问等措施；
（四）依法审查、批准劳动教养所外执行和提前解除收容教育。
第八条 在履行行政管理职责过程中，应当达到以下标准：
（一）依法及时履行职责，无应当履行而不履行的不作为情形；
（二）依法正确履行职责，无因履行不当导致行政复议决定撤销、行政诉讼败诉或国家赔偿等情形；
第九条 在看守所、拘役所、治安拘留所、收容教育所、强制戒毒所、留置室等场所管理工作中，应当达到以下标准：
（一） 无在押人员、执行对象行凶、自杀的情形；
（二） 无在押人员、执行对象脱逃的情形；
（三） 无体罚、虐待在押人员、执行对象的情形。
第十条 办理行政复议、行政诉讼、国家赔偿和控告申诉案件，应当达到以下标准：
（一）依法进行行政复议，无符合法定受理条件不依法受理、不依法作出复议决定或者因复议决定明显不当被人民法院依法撤销等情形；
（二）对行政诉讼案件依法应诉，无拒不出庭、不提出诉讼证据和答辩意见等情形；
（三）依法进行国家赔偿，对违法行为无拖延确认、不予确认或不依法理赔等情形；
（四）对控告申诉案件依法处理，无推诿、拖延、敷衍等情形。
第十一条 开展执法监督和执法过错责任追究工作，应当达到以下标准：
（一）严格执行上级公安机关的监督决定和命令，无拒不执行、拖延执行等情形；
（二）对业已发现的错误案件，及时纠正，无故意隐瞒、拒不纠正的情形；
（三）依法及时追究过错责任人的过错责任，无应当追究而不追究或降格追究的情形。
第十二条 依法制定有关执法工作的规范性文件，文件内容不与国家法律、法规相抵触。
第十三条 在登记、统计、上报各类执法情况过程中，实事求是，严格遵守有关规定，无弄虚作假、隐瞒不报的情形。
第十四条 执法质量考核评议实行百分制，根据考核评议的内容范围，确定考核评议各项内容所占分数。各省、自治区、直辖市公安厅、局应结合本地实际确定全省、自治区、直辖市范围内统一的考核评议项目和评分标准。
考核评议结果以年度积分为准，分为优秀、达标、不达标三档。
第十五条 因执行上级公安机关决定、命令而发生执法过错的，不予扣分；对执法过错自查自纠，并依法追究执法过错责任的，可以减少扣分。
第十六条 公安机关所属执法部门或派出机构具有下列情形之一的，本级公安机关年度考核评议结果应确定为不达标：
（一） 刑讯逼供致人重伤、死亡或者殴打、体罚、虐待被监管人导致其重伤、死亡的；
（二） 滥用警械武器致人死亡的；
（三） 因对监管场所管理不当导致被监管人集体脱逃的；
（四） 因重大执法过错造成多人重伤、死亡的重大事故的；
（五） 因黄、赌、毒违法犯罪现象严重或者出现重大执法问题被新闻媒体曝光，经查证属实，造成恶劣社会影响的；
（六）被考核评议单位拒绝接受考核评议或者弄虚作假的。

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请与正式出版物或发文原件核对后使用。

第三章 考核评议的组织实施

第十七条 各级公安机关应对下级公安机关和所属执法部门的执法情况按本规定的内容和标准每年进行一次全面考核评议，将考核评议结果报上一级公安机关并在本级公安机关予以通报。公安机关的其他考核评议活动应当与执法质量考核评议结合进行。
上级公安机关应当对下级公安机关的考核评议结果进行复核。
第十八条 年度执法质量考核评议工作应当成立以公安机关行政首长任组长,有关部门参加的考核评议领导小组。考核评议日常工作由法制部门负责组织实施。
第十九条 执法质量考核评议采取平时考查与年度考核评议相结合的方法；年度执法质量考核评议以上年11月1日至当年10月31日为一个考评年度。
第二十条 各级公安机关应当建立考核评议档案，如实记载平时专项执法检查、专案调查、案件审核等工作情况，作为年度考核评议的重要依据。
第二十一条 被考核评议单位对考核评议结果有异议的，可以在知道结果之日起15日内向负责考核评议的公安机关提出书面申诉。负责考核评议的公安机关可以视情重新组织人员复查，并将复查结果书面通知申诉单位。

第四章 奖 惩

第二十二条 执法质量考核评议结果作为衡量公安机关及其所属执法部门工作实绩的重要指标。对优秀单位予以通报表彰；连续三年被评为优秀的，对单位及主要领导给予记功、嘉奖。凡报评“全国优秀公安局”的，执法质量考核评议结果必须是优秀。
对不达标单位予以通报批评，责令限期整改，取消其当年评优受奖资格；连续两年不达标的，单位行政首长应当辞职，或者由上级公安机关商请有关部门对其予以免职。
第二十三条 在执法质量考核评议过程中，发现已办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，应当按照《公安机关内部执法监督工作规定》及时纠正。需要追究有关领导或者直接责任人员执法责任的，依照《公安机关追究领导责任暂行规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》予以追究。

第五章 附 则

第二十四条 各省、自治区、直辖市公安厅、局可以根据本规定，结合本地实际情况，制定实施细则。



(原文刊发于2006年第一期)
论荀子的“隆礼重法”思想
蔡书芳
（西安市行政学院 710054 ）
摘 要 荀子作为我国先秦诸子中杰出的思想家和政治家，其“隆礼重法”思想开儒法合流之先河，影响极为深远。笔者拟通过对“隆礼重法”的理论基础，礼法关系及礼德作用诸多问题的研究，着重辨析了荀子提出的“礼”“法”与孔、孟和商鞅所述的“礼”“法”概念的异同，并探讨了荀子思想与前代各派思想的区别与联系，力图通过本文对荀子政治法律思想的内涵进行初步的探寻。
关键词 荀子 礼法思想 礼法关系
荀子堪称先秦后期儒家泰斗，其学术集儒家之大成，又采百家之长，是第一个将儒法合流的思想家。他一方面继承、发展和修正了儒家的“礼治”；另一方面又继承、发展和修正了法家的“法治”，并在新的封建基础上以“礼”为主，使礼、法统一起来，形成了“隆礼重法”的思想。从而为后来封建正统法律思想的确立奠定了基础。荀子“隆礼”中的“礼”不同于儒家传统中的“礼”。传统中的“礼”是维护“宗法制”和“世袭制”的，而荀子的“礼”则被改造成为维护封建官僚等级制的新礼。“重法”中的“法”也不同于法家传统中的“法”。传统中的“法”是指严刑峻法、暴力镇压，而荀子除提出了“法者，治之端也”的命题，把法看成是治理国家的首要条件外，还提出了反对“以族论罪”的思想，这比法家的“族诛连坐”的思想显然高出一筹。
一、荀子提出“隆礼”“重法”思想的理论基础
（一）“化性起伪”的“性恶论”是荀子“隆礼”“重法”思想的逻辑出发点。
荀子在《性恶》篇中指出“人性之恶，其善者伪也”；“今人之性，生而有好利焉；……合于犯分乱理而归于暴”。显而易见，荀子所说的人性本原就是天生的“好利”“疾患”及其他的欲望，“纵人之性，顺人之情”就会导致社会秩序混乱，从而滋生罪恶。在此基础上，他进一步指出“恶”是由人的“性情膨胀、发展而导致的，这就为政治控制必要性提供人性根据。荀子还从“苟无之中者，必求于外“的思想推断出人是可以改变人性中恶的因素，人为地培养成善的本性。这就要通过道德教化和法律手段来使人们改变恶性，既所谓的“化性起伪”。故此，“化性起伪”的“性恶论”是荀子“隆礼”“重法”思想的逻辑出发点。荀子认为，正是由于人的欲望和情性才有可能导致邪恶，所以应该重教以化之，隆礼以节之，立法以禁之。
（二）“明于天人之分”是荀子“隆礼重法”思想的社会基础。
在荀子之前，有许多大儒先哲探讨过有关天人关系的一些问题，但既不系统也不明确。荀子则明确指出自然界万物变化都是有规律的，“天行有常。不为尧存，不为桀亡”。人类的吉凶祸福，国家的治乱兴衰都是认为造成的，与天无关，因而要“明于天人之分”。这一命题的提出是对于天人关系的认识问题上一次理论性飞跃。“明于天人之分”才能明于阶级之分，这正是荀子提倡“隆礼重法”的社会基础。既然天人可以相分，阶级自然可以相分，人们分属于不同的等级或者群体，乃是普遍的现象。若是以经济和社会地位作为划分标准，则有公卿、士大夫和庶人之别，犹如后来所说的奴隶主、自由民、奴隶等阶级；若以文化素养和道德为标准划分，则有君子和小人的区别，贵族中有君子和小人，庶人中也有君子和小人；即使同为儒者也以不同素质和才能划分为大儒、雅儒、俗儒等；若以职业标准来衡量，全体民众则可分为士、农、工、商“四民”等等。每一个人总是分属于某一个等级或者群体。荀子认为，人类为了战胜自然就必须组成群体，形成社会。社会中各个社会成员必须分工合作，各守本分；否则就会产生争乱，争乱就会导致穷困衰微。所以，为了明确和维护社会成员之间的这种社会分工和等级制度就必须设立“礼”。而由于人性本恶，就必须制定带有强制性的“法”。使本恶的人性“明礼义以化之，起法正以治之，重刑罚以禁之”，从而达到“使天下皆出于治，合于善”的目的。由此可见，荀子在哲学上的“明于天人之分”的命题，正是他明于分辨人的等级和群体，从而提倡以礼法治理国家的政治思想的理论基础。
二、荀子“隆礼重法”思想中的礼法关系
荀子“隆礼”中的“礼”首先是指区分人的等级的标准。“礼者，贵贱有等，长幼有差，贫富轻重皆有称者也”（《富国》），阶级、等级的产生和演化同社会生产力的发展状况及由其决定的生产关系息息相关。在荀子的时代，人们还不可能认识到这一点，而把它归结为圣王“分割等异之”。也就是说，古代先王用名分治理民众，用等级对他们加以区别。所以使民众有的人受到封赏，有的人受到贬罚；有的人俸禄优厚，有的人俸禄微薄；有的人安逸，有的人劳苦；并以此来维持其仁德的等级秩序。这些维持等级秩序的规范就是“礼”。而人的等级又是通过“礼”所规定的不同的穿戴不同的服饰，使用不同的乐器，居住不同的房屋来加以区分的。如天子穿戴杂红色的龙袍和礼帽；诸侯穿戴黑色的龙袍和礼帽；大夫穿裨衣、戴礼帽；士则仅戴白鹿皮的帽子。服饰不是为了美观而制作的，乐器不是为了追求音乐而造的，宫室台榭不是为了居住舒适而建的，所有一切都是用来辨别贵贱、吉凶、轻重的。“贵贵、贤贤、老老、长长，义之伦也。行之得其节，礼仪之序也。”（《大略》）。可是，食物、衣服、音乐、住所、家具都是人们生存的必备条件，“礼”制一方面节制人们追求物质享受的欲望，另外一方面则依据等级提供制度保障。《礼论》云：“故礼者，养也”。无论是节制还是供给，都属于礼的范畴。所以，礼的本质就是社会等级制度。
荀子所谓的“礼”还是人的修养和情貌仪容的准则。正如《修身》所云：“礼者，所以正身也”。《礼论》篇则更明确地阐述了礼是人们修养的准则问题。如果不以礼为准则，不能严格遵循礼制，就称之为“无方之民”，而以礼为准则，严格遵循礼制，则被称为“有方之士”。思维能得礼的要领，称之为善于思想；行为能够坚持以礼为准则，称之为善于坚持。善于思想、善于坚持，在加上喜爱礼就是圣人。“故天者，高之极也；地者，下之极也；无穷者，广之极也；圣人者，道之极也。故学者，固学为圣人也，非特学为无方之民也”（《礼论》）。
荀子所谓的“礼”的最重要的本质是政府的规章制度和宫廷礼仪。这可以从“三礼”的主要内容上得到证实。所以荀子认为“礼者，法之大分，类之纲纪也”。但从阶级本质上看，乃是适应了新兴地主阶级的要求，将儒家的“礼”改造成为维护封建官僚等级制度的新“礼”。所谓改造，主要是取消了旧“礼”中的除君主嫡系以外各级贵族的世禄制，各级官员改由国君直接任免，从而加强君权。这样，荀子就把过去“”国“家”合一的一元化“礼”变成了“国”“家”区别的二元化的“礼”，原来“任人唯亲”的旧礼变成了“尚贤使能”的新礼。
关于荀子“重法”中的“法”。首先有清楚儒家也并非绝对不讲法治。如《吕刑》这一专讲刑法的文章，就被遍进儒家的经典之作《尚书》中。孔子也讲法治，他说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。（《论语.里仁》），孔子没有绝对的排斥属于法治范畴的“政”“刑”，只是认为两者比较起来，“”德“礼”更为优越而已。孔子还认为“君子怀刑，小人怀惠”。即君子的心中一直以刑罚的尺度为行为准则，而小人是以物质利益为准则的。孔子对“法”的认识有着自己的独到见解。他说：“名不正，则言不顺；言不顺则事不成，事不成，则礼乐不兴；礼乐不兴，则刑罚不中；刑罚不中，则民无所措手足”。（《论语.子路》）这些均表明刑法应当在礼乐的指导下施行，值得注意的是，《论语》中以“刑”代替法，笔者认为应当从两方面理解：一方面“刑”是指刑罚，做使役动词解；而另一方面，“刑”应当是指“刑法”，即法度、法则之意。因而“法”字在《论语》中很少出现，而法家对我国法律文化的一大贡献就是把“刑”和“法”分离，而且使刑专指刑法而隶属于法。“法”就被赋予了法律的意义。荀子秉承了法家的这一认识。《荀子》一节中用“法”字明显比《论语》多，可是讲到“礼”和“法”的关系时，基本同孔子的观点一致。如《修身》篇中说：“好法而行，士也；笃志而体，君子也；齐明而不竭，圣人也。人无法则怅怅然，有法而无志，其义则渠渠然，依乎而又深其类然后愠愠然”。与孔子所云：“君子怀刑，小人怀惠”的思想实质是一致的。荀子认为“由士以上则必以礼乐节之，众庶百姓则必以礼数制之”。（《富国》），这与“礼不下庶人，刑不上大夫”（《礼记.曲礼上》）的儒家思想也是一致的。另外，“礼者，法之大分，类之纲纪也”（《劝学》）、“礼义生而制法度”《性恶》还是认为礼是高于法的。由于荀子生活在战国后期，使他能够对百家学说兼采众长。同时商鞅变法使秦国强大起来的事实，使荀子进一步认识到法制对于国家富强的作用。所以，有时荀子“礼”“法”并举，有时又十分强调“法”。“法之经，礼与刑”（《成相》）“至道大形，隆礼至法则国常有，尚贤使能则民知方，篡论公察则民不疑，赏克罚偷则民不怠，兼时齐明则天下归之，然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”（《君道》）。
在《荀子》一书中讲的最多的是“礼”。荀子认为，“礼者，强国之本也”（议兵》），这表明他汲取了儒家文化的精华，并且对“礼”作了新的诠释，经常把“礼”与“法”连用。他说：“礼者，节这准也。……礼空伦。（《致士》）“礼者，法之大分，类之纲纪也”。（《劝学》）。就是说，礼是法度的标准，要按礼来规定人们之间的伦理关系。礼可以说是法权关系和伦理关系的总纲。在荀子那里，礼和法是一致的。有时，荀子的“礼”与“法”的含义是一致的。如荀子认为“礼义者，法之始也”；“法者，治之端也”。这里，荀子认为“礼”与“法”在治理国家方面是殊途同归的。有的地方，他有把“礼”与“法”加以区别。“由士以上则必以礼乐节之，众庶百姓则必以礼数制之”。他主张把礼扩大到士，这与奴隶社会的“礼不下庶人”是不同的，但他认为对百姓必须用法律强制手段，则反映了他的阶级立场。总的看来，荀子所谓“礼法”或“礼义制度”就是指封建的等级制度和统治秩序。
“礼法”之争和“王霸”之争相联系。在“王霸”问题上，荀子主张与孟子不同：孟子是主张王道反对霸道的。荀子则说“隆礼尊贤而王，重法爱民而霸”，“粹而王，驳而霸，无一焉而亡”（《强国》），完全实行礼法就叫王，不完全实行礼法就叫霸，而完全背弃礼法便要亡国。荀子并没有把王霸对立起来，而主张由霸发展为王，由“重法”而“隆礼”，把礼与法，德与力统一起来。荀子从当时齐、秦等国的兼并站中得出结论：“兼并易能也，唯坚凝之难焉”。就是说用武力兼并是容易的，但困难的是在于巩固兼并的成果。国家强大统一的形成要从两方面入手：一方面用礼，一方面用刑法。他说：“凝士以礼，凝民以政”、“治之经，礼与刑，君子以修百姓宁，明德慎罚，国家既治，四海平”（《成相》）。也就是说，治国的原则，在于遵行礼义与刑罚，君子用礼修知，百姓惧而安宁。彰明美德慎刑罚，国家既安定，天下又太平。可见，荀子已有礼法兼施、王霸统一的思想。开创了汉代儒法合流，王、霸、道杂之的先河，从理论的演变进程来看，“礼法”以及“王霸”、“德力”之争由荀子作了批判总结。
三、“隆礼”“重法”的作用
《修身》中说：“凡用血气、志意、……国家无礼则不宁。”。所以，隆礼重法最大的意义莫过于把人伦关系格式化为政治关系。礼之于人、于事、于国家来说，都是至关重要的。《荀子》所以提及的礼的作用，大体上可归结为：礼于人事管理、礼与经济管理等方面。
人事管理是礼的功能之一。《荀子》一书中很少讲到祭祀鬼神的事，即便有时提及宗庙、丧葬的事，那也是作为人事的一部分。而人的出生之礼、学礼、婚礼、祭祖之礼都属于人事管理的范畴。所谓“人无礼不生，事无礼不成，国家无礼而不宁”，其实都是指人事而言的。“天能生物，不能辩物也，地能载物，不能治人也；宇宙中万物，生人之属，待圣人然后分也”（《礼论》）。荀子认为，天地是无法管理人事的，只有圣人才能制定礼仪，管理人事。“圣人”在荀子的观念中是最优秀的人，是能够制订礼仪制度的主体。《儒效》篇中对圣人做了极大的称颂。按照礼仪来管理人事的结果就是“君臣、父子、……农农、士士、工工、商商一也”（《王制》）。根据这些论述，也许可以说荀子所主张的礼仪治人事，是符合战国时代社会形式的新的礼义观。
理财为用，发展经济也是礼的功能之一。礼可以节制人们无限的欲望和保障符合等级制的物质条件，礼是制度，礼是规范，“礼者，以财物为用，以贵贱为文，以多少为异”（《大略》）。所以礼可以理财为用。荀子认为商贾、百工如果能够“隆礼仪”，那么关市只征收微乎其微的赋税，各种合同、律令公正，这样商贾就无不敦厚而无欺诈行为。荀子的观点离当时的社会现实太过遥远，但他认为这种历史上曾经出现过的现象，相信今后仍会出现。不管怎么样。荀子认为礼义对于社会经济的发展有着重要的作用。
“重法”的作用是荀子是针对当时有人提出古代没有肉刑，而只有象征性的刑罚提出来的。荀子反驳这种论调，说：“人果真不犯罪了，那么肉刑确实也不需要了，而‘象刑’也就不需要了。如果社会上确实存在犯罪行为，那么以轻微的刑罚处罚严重的罪恶，就会造成天下大乱”。刑法的目的就是为了“禁暴、恶恶”，如果采用“象刑”，就等于在宽恕罪犯。所以“象刑”并非产生于天下太平的上古时代，而是当今一些惟恐天下不乱、别有用心的人提出来。对于此，荀子在《富国》中“严刑罚以戒其心”和《君道》中“法者，治之端也；君子者、法之原也。”的论述都是表明其重视“重法”的作用的立场。
总之，荀子从“化性起伪”、改造人性出发提出了自己关于礼法的起源、关系、作用等法律思想的基本观点，也无怪乎汉代大儒董仲舒“作书美公卿”，郭沫若指出，“汉代儒家总汇百家而荀子实开其先河”。荀子的确是一位以儒为主，使得儒法合流；以礼为主，使礼法统一的先导。
参考文献
（1）孙安邦著 《荀子》山西古籍出版社2003年1月1版
（2）马小红著 《中国法律思想发展简史》中国政法大学出版社1995年9月第1版45、49页
（3）冯契著 《中国古代哲学的逻辑发展史》（上）第四卷 华东师范大学出版社 1997年1月第1版279—281页
（4）徐复观著 《儒家政治思想与民主自主人权》台湾学生书局1988年版第154页