我国监狱经济体制改革的探讨

作者：倪毅 高晓华
2007年3月

内容摘要
监狱经济是伴随着监狱及其行刑活动而产生的一种特殊的经济活动，它的存在及其发展不仅能使罪犯劳动力资源得到开发利用，为国家经济建设做出贡献，而且还能为监狱有效执行刑罚提供物质保障和现实载体。而监狱经济的运行状况，直接取决于监狱经济体制。
在传统的社会主义计划经济体制时期，监狱经济体制是一种权力高度集中、监狱和监狱企业合为一体的体制，并且一直延续到今天。但是在当前市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，处于弱者地位，经济效益不断下滑，监狱的生存也受到了直接威胁，监狱的改造质量水平因此而不断下降。表现在监狱经济方面，面临着监狱企业补充监狱各项建设经费、生产经营债务、办社会等负担过重；监狱企业长期投入不足，发展空间严重受阻；传统监狱企业管理体制不适应市场经济等主要困难与问题。表现在监狱经济体制方面，存在监狱刑罚执行、教育改造职能和监狱经济管理职能难以到位；监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难；现行监狱经济体制的瑕疵容易滋生司法腐败等主要弊端。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入，以“监企合一”为核心的监狱经济体制面临的困难与弊端逐步显露，越来越不适应形势发展的要求。因而这一问题也是当前亟待研究解决的重要课题。
本文在对监狱经济发展历程进行总结回顾的基础上，明确了监狱经济的重要地位，论证了监狱经济体制改革的必要性，从多方面分析了监狱经济体制存在的弊端和问题，并提出了我国监狱经济体制改革的方向和对策。本文认为，必须加快监狱经济体制改革，要加大改革力度，落实全额保障政策，推进监、企、社分开，使监狱更好地履行刑罚执行职能；要认真执行政策，将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开；要努力建立现代企业制度，理顺监企关系，建立促进新型监狱体制规范运行，以“全额保障，监企社分离，收支分开，规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标，从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题，从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。
关键词：监狱 经济改革 探讨



目 录
摘要 ……………………………………………………………1
引言 ……………………………………………………………4
一、监狱经济的概述 …………………………………………7
（一）监狱经济的基本涵义 …………………………………7
（二）监狱经济的主要特点 …………………………………7
（三）监狱经济关系 …………………………………………9
（四）监狱经济的产生原因 …………………………………10
二、我国监狱经济及相关体制发展的历史沿革 ……………14
（一） 新中国监狱生产的创建阶段 ……………………… 15
（二）监狱经济的形成和发展阶段 ……………………… 16
（三）我国监狱经济的现状 …………………………………19
三、我国监狱经济体制改革的必要性 ……………………… 20
（一）当前监狱经济面临的主要困难与问题 ……………… 20
（二）现行监狱经济体制存在的主要弊端 ………………… 24
四、对我国监狱经济体制改革的探讨 ……………………… 27
（一）监狱经济体制改革的目标 …………………………… 27
（二）监狱经济体制改革应坚持的原则 …………………… 28
（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考 …………… 29
结束语 ………………………………………………………… 34
参考文献 ……………………………………………………… 35
后记 …………………………………………………………… 37


我国监狱经济体制改革的探讨

引 言
罪犯劳动是指罪犯在监狱机关的组织和监督下从事改造自然并使自身得到改造的活动。马克思主义认为：“劳动是人类生活的第一基本条件。” 劳动创造了人类本身，创造了人类社会及其历史，劳动实践是人的意识、观念产生、发展及转化的主要源泉。罪犯作为社会中的一员，也应该参加劳动，需要在劳动中改造自身。罪犯劳动是人类社会劳动的一个组成部分，是自由刑执行的基本内容之一，其根本目的也是为了改造罪犯。
罪犯劳动并非我国独有。16世纪建造的阿姆斯特丹监狱据认为是“以劳动疗法使犯人回归社会”的第一批现代监狱。 罪犯劳动也是国际人权文件规定的囚犯义务。世界各国的法律也都明确规定服刑犯人须参加劳动。现代各国监狱普遍认为，对罪犯的有效劳动进行合理的经营还可以减少国家的财政支出，节约改造成本。
我国的罪犯劳动以马克思主义理论及其劳动学说为指导，成为改造罪犯、造就新人的基本手段，从而使罪犯脱离了残酷的惩罚和压迫，这是我国罪犯劳动的本质和特色所在。我国现行《监狱法》明文规定，对罪犯实行“惩罚和改造相结合，教育和劳动相结合”的改造原则，并由国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。 为适应劳动改造罪犯需要，保障监狱罪犯劳动改造场所和条件，监狱兴办生产经营项目进而构成了我国社会主义国有经济的一个特殊部分即监狱经济。
我国监狱经济作为国有经济的特殊组成部分，受历史原因和计划经济体制因素的影响，长期以来一直处于监狱工作的附属地位。从建国初期的“三个为了” ，到“两个结合” ，再到“改造第一，生产第二” ，历次监狱工作方针虽然都是符合当时革命和建设需要的正确指导，但是监狱经济的地位始终处于附属的地位，对监狱经济的管理同监狱管理一样，长期实行中央和地方管理，逐步形成了“监企合一” 的监狱经济管理体制。在计划经济年代，国家实行单一的公有制经济体制，生产靠计划，材料靠供应，设备靠调拨，产品靠包销，根本不存在竞争，这与监狱集中领导、半军事化管理、封闭式运行的体制十分适应，使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不仅提供了劳动改造罪犯的场所，而且为社会创造了一定的物质财富，缓解了国家财力不足、监狱经费紧张的状况。但是由于长期处在相对封闭的环境和附属地位，监狱企业的管理十分粗放，效益低下，同时由于不同地区的发展不平衡，造成各省市监狱企业发展也很不平衡，加之监狱企业涉及的行业多、产品杂，机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包，且地处分散，技术含量低，规模小，竞争力差，形成了多种管理模式和复杂的经济格局。
随着我国市场经济体制的建立和完善，面对激烈的市场竞争，“监企合一”的管理体制使监狱企业缺乏应有的生机和活力，难以适应市场竞争，普遍出现了经营困难。同时由于监狱经费不能足额保障到位，监狱企业又背负上补偿监狱经费和办社会职能的重负，造成监狱经济步入发展困境。市场经济要求监狱企业成为自主经营的主体，但是由于生产收入和监狱经费直接挂钩，监狱企业既要按照法律规定，服从、服务于监狱“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨” 的工作方针，又要遵循各自所处的行业特点、规律、法规办事，所以监狱企业越来越难以适应社会主义民主法制建设和市场经济体制的要求，并且由于监狱经济的困境，严重影响和制约了监狱刑罚执行职能的发挥，个别监狱甚至发生了利用职权创收等严重的警察犯罪案件。
近年来，国家司法部作为监狱主管部门会同理论界与相关部门先后多次召开专题会议，研究解决监狱经济困难的问题，并出台了一系列对监狱企业的扶持优惠政策，但是至今仍未能从根本上解决监狱经济发展问题。针对监狱经济发展面临的困境，各级司法行政机关以及基层监狱也进行了积极的探索与尝试，但是由于全国监狱经济管理模式和条件千差万别，一直没有探索出普遍适应全国监狱企业发展的成功道路，监狱经济管理体制改革问题遇到了前所未有的坚冰。
笔者作为司法行政系统的一名工作人员，在工作实践中亲历了监狱经济体制改革和探索的过程。特别是参加了经济管理研究生课程学习以后，更加深刻地认识到，进行监狱经济管理体制改革，走出监狱经济发展困境，是适应社会主义市场经济体制，保障监狱正确执行刑罚，维护安全稳定职能的迫切需要。所以，对我国监狱经济体制改革问题进行学习和研究，积极探索符合中国特色社会主义监狱经济管理模式，是一件十分有意义的事。本文以经济管理学科的相关理论作指导，阐述监狱经济的概况，分析我国监狱经济体制现状和存在的问题，并初步探求具体之改革措施。


一、监狱经济的概述
国家外国专家局


关于对介绍外国文教专家来华工作的境外组织和境内中介机构管理的暂行办法


一、为了促进文化、教育、科技事业的国际交流活动，加强对介绍外国文教专家来华工作的境外组织和境内中介机构的管理，保障其正当的业务活动，特制订本办法。
本办法中的外国文教专家系指在中国境内从事教育、新闻、出版、文化、艺术、卫生和体育等工作的境外专业人员。
二、凡批量介绍外国文教专家来华工作的境外组织和境内中介机构，均须办理登记和资格认可手续。
三、中华人民共和国国家外国专家局是办理登记和资格认可手续的归口管理部门。
境外组织开展此项业务，须向国家外国专家局申请办理登记手续。
境内中介机构开展此项业务，须向省级外事办公室申请办理资格认可手续，外事办公室会同教育委员会（教育厅、高教局）和公安厅（局）进行资格认可工作，经国家外国专家局审核后，发给资格认可证书。
未办理登记手续的境外组织和未取得资格认可证书的境内中介机构，不得开展此项业务。
四、外国文教专家自荐、经人介绍来华和已在华聘用期满又变更单位谋职者，均须在取得资格认可证书的我境内中介机构办理求职手续。聘用单位不得直接聘用上述三类人员。
五、境外组织介绍外国文教专家来华工作，申请办理登记手续，须提供以下文件和资料：
1．由该组织负责人签署的申请书和该组织的有关资料（包括组织的基本情况、办公地址、业务范围等）；
2．该组织所在国（地区）有关当局出具的开业文件（复印件）；
3．同该组织有业务往来的金融机构出具的资本信用证明（复印件）；
4．国家外国专家局要求提交的其它文件和资料。
六、介绍外国文教专家来华工作的境外组织和境内中介机构，必须具备以下条件：
1．能够按照本办法第七条和聘用单位的要求招聘外国文教专家，并在他们来华前进行指导、培训及办理派遣手续；
2．对不称职的在华工作者能够及时撤换，或者赔偿因其造成的损失；
3．与中国有关部门、单位和组织签订的协议不得违反中国的法律、法规，不得损害中国的社会公共利益。
七、被介绍来华工作的外国文教专家，须具备以下条件：
1．对中国持友好态度；
2．遵守中国的法律、法规；
3．遵守聘用单位的工作制度和有关外国专家的管理规定，接受聘用单位的工作安排、业务指导和考核；
4．尊重中国的宗教政策，不从事与专家身份不符的活动；
5．尊重中国人民的道德规范和风俗习惯；
6．身体健康（在华停留一年以上的，须提供本人及其家属来华前六个月内的体格检查证明）；
7．没有不良行为（如吸毒、酗酒等）；
8．外国文教专家须与聘用单位签订国家外国专家局制订的标准合同，以明确双方的义务和权利。如属组织派遣的，其合同中的生活待遇条款须与其组织和中国方面签订的协议相一致。
八．境外组织在华设立开展此项业务的常驻代表机构，须向国家外国专家局提出申请，经审核批准后，依照中华人民共和国国务院《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》和国家工商行政管理局《关于外国企业常驻代表机构登记管理办法》，到国家工商行政管理局授权的地方工商行政管理局办理其代表机构登记手续。
九、境内中介机构开展此项业务具有营利性质的，在取得资格认可证书后，须到地方工商行政管理局办理登记手续。
十、国家外国专家局对境外组织和境内中介机构通过业务评估和年检注册进行业务指导和监督。年检注册时，境外组织和境内中介机构须向国家外国专家局提交年度业务活动报告。
十一、国家外国专家局对不接受业务监督和检查的境外组织和境内中介机构将予以批评警告，责令停业整顿，直至停止其开展此项业务活动。
违犯中国法律、法规的境外组织和境内中介机构，由有关部门依法处理。
十二、通过政府间、友好城市和校际交流等渠道派遣外国文教专家的，由签约部门和单位负责管理，向国家外国专家局备案。
十三、自本办法发布之日起国家外国专家局开始受理境外组织登记申请；省级外事办公室开始受理境内中介机构资格认可申请。
十四、本办法由国家外国专家局负责解释。
十五、本办法自一九九三年十月一日起生效。