新疆维吾尔自治区红十字会


新疆维吾尔自治区红十字基金管理办法
新疆维吾尔自治区红十字会



第一章 总 则
第一条 为了加强自治区红十字事业发展，筹集社会救助所需资金，根据《中华人民共和国红十字会法》和《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》和《中国红十字会章程》，参照中国红十字基金管理办法，制定本办法。
第二条 基金是自治区红十字会采取多种形式向国（区）内外社会团体和个人募集的资金，用于发展我区红十字事业。基金主要包括：货币资金、各种有价证券、房地产、物资设备等有形资产及能给红十字事业带来效益、有开发价值的无形资产。
第三条 基金管理的基本任务是，开拓筹集资金的渠道，通过合法手段使基金保值增值，增强自治区红十字会的应急能力和救助实力；对基金的使用，要严格审批程序，强化监督，确保基金发挥更大效益。

第二章 基金来源
第四条 基金的主要来源包括：
（一）国（区）内外社会各界、团体和个人对红十字事业的捐赠；
（二）国（区）内外捐赠救灾款使用后的结余；
（三）国家财政及有关部门的资助；
（四）红十字事业收入（包括组织募捐、义演、义卖等活动的收入）以及国家税务部门批准的减免税；
（五）在国家法规政策允许范围内实现的增值。

第三章 基金管理
第五条 基金管理权限属于自治区红十字会执委会，重大决策必须经执委会集体讨论决定，并负责监督基金使用的效果。
第六条 基金管理的办事机构为基金管理小组，管理小组由办公室、财务、赈济等有关人员组成，承担基金管理具体工作。基金财务要单独设帐，专人负责，并定期向执委会报告基金使用情况。必要时向捐赠者通报情况。
第七条 基金属预算外资金，要严格执行预算外资金管理办法。收入全额缴入财政专户，支出由红十字会执委会提出用款申请，经财政部门审检后从财政专户拨付。

第四章 基金的使用
第八条 基金主要用于发展我区红十字事业和区内外特大自然灾害的救助。
第九条 基金的使用应尊重捐赠者的意愿，符合红十字会的宗旨，慎重选项，严格把关，兼顾社会效益和经济效益并举的原则。其使用的范围：
（一）为区内外特大自然灾害提供救助；
（二）为区内防灾、减灾、备灾提供必要的设施；
（三）以红十字会名义开展的社会福利工作；
（四）兴办符合红十字会宗旨的社会公益及慈善事业；
（五）符合红十字宗旨的其它开支；
（六）国家政策允许范围内的增值保值项目，如购买债券等。
第十条 基金款项的增值部分可用于红十字事业的发展。
第十一条 救灾活动结束后剩余的物资或资金，可用灾后的恢复工作，可用于红会的备灾工作或转用于红会其它重点项目。不论何种处理方法，均须在捐赠者同意后进行。

第五章 审批程序
第十二条 基金使用的项目和数额，由基金管理小组提出意见，报执委会集体讨论审批。
第十三条 基金申请报批的程序：
（一）基金管理小组递交的申请报告必须要具备可行性论证报告等有关材料，报告中注明用途、金额、时间、担保部门及形式、违约处罚等内容；重点项目要实地考察，咨询政策管理及公证部门，并向执委会报告初审意见及考察意见。
（二）执委会审议通过后向财政部门提出用款申请，款项到位后拨款执行。

第六章 监 督
第十四条 基金的管理和使用必须符合国家有关的政策法规并接受财政和审计部门的监督，对违反基金使用规定的要追究有关负责人的经济和法律责任。
第十五条 执委会必须每年向理事会报告基金的收支情况。

第七章 奖 励
第十六条 为鼓励和表彰捐款者的人道主义行为，凡捐款人民币500元以上者，由自治区红十字会颁发“基金荣誉证书”；捐款5000－10000元以上者，在广播、报纸、电视上通报表彰；捐款5－10万元以上的自治区红十字会为其举行专门捐款仪式，并授予荣誉称号。
第十七条 凡企业和个人向该基金捐款，可按《企业所得税暂行条例》，《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》，及其它法律法规的有关规定，享受税收优惠。

第八章 附 则
第十八条 本办法由自治区红十字会执委会负责解释。
第十九条 本办法自发布之日起实行。



1999年2月5日
简析《政府信息公开条例》的实施困境 ——以“不确定法律概念”理论为进路

窦希铭


内容提要：实施将近一年的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国走向行政法治，建立法治国家进程中的重要标志，但却由于司法权的孱弱而未使政府信息真正处于阳光之下。在当下，若要从政制结构(constitution)拨乱反正，依据法治原则重塑权力之间的关系，树立司法权威殊为不易，故从法律规范出发，通过解决法律问题来梳理权力结构或能起到更好的“解困”效果。因此，德国行政法上的“不确定法律概念”理论值得我国借鉴，其理论的发展演化更值得关注。法律规范结构的分析与重新解释或将成为政府信息公开制度走出困境的一条曲折但有效的道路。

关键字： 政府信息公开 不确定法律概念 行政裁量

　Analysis of the Enforcement Predicament of Government Information Publicity Regulation
--- using “uncertain legal concept” theory as an approach

Abstract: Government Information Publicity Regulation of The People’s Republic of China is an important mark approach to the country ruled by law,but,it is very hard to public absolutely.So,the theory of “Uncertain Legal Concept”in German Administrative law is very important for reference.

Key words: Government Information Publicity；Uncertain Legal Concept；
Administrative discretion


一、 缘起

　　案例一：2008年5月4日，北京市海淀区市民朱福祥、湛江就北京市海淀区四季青镇常青通达新村建设项目的环境影响评估报告情况、海淀区四季青镇门头村在建小区的环境评估报告等内容向北京市海淀区环境保护局、海淀区四季青镇政府依法申请相关的政府信息公开。经过政府工作人员查找，申请的大部分信息未能找到，政府部门也出具《政府信息不存在告知书》。2008年6月6日，朱福祥及湛江针对其中三份《政府信息不存在告知书》向北京市海淀区人民法院提起了行政诉讼，要求相应政府部门履行职责，依法公开信息。海淀区法院裁定本案不予受理。

　　案例二：2008年6月，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授以公民身份，向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司申请公开首都机场高速公路收费数额、流向等信息。最后，北京市发改委、北京市交通委告知首都机场高速公路的投资总额以及2004年至2007年的通行费收入，但对于他们申请公开的“首都机场高速公路的投资总额中的贷款总额、1993年至今的收费流向”等信息，两机关以“不存在”为由未予公开。

　　就法治发达国家的历史经验和现状而言，政府信息公开制度是法治原则，尤其是依法行政原则的题中之义，各国在制定行政法律规范时往往将信息公开制度作为一个重要的组成部分。《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）于2008年5月1日的正式实施标志着我国在立法层面上确立了这一重要制度。但是在实施过程中，信息公开的落实暴露了严重的问题，如以上两个案例反映的，政府的信息不予公开是有很多理由的，尽管这些理由在实质上并不一定构成正当理由。其实，无论是在大陆法系还是英美法系，在法治发达国家还是宣称向法治迈进的国家，成文法的制定仅仅意味着开创一种制度的可能，过去的积弊显然不会因为一部制定法的颁布实施而在一夜之间被一扫而光。“有权利必有救济”这一话语虽是老生常谈，但在这话语背后仍需作为一种常识加以普及的是，在我国现行《宪法》与《行政诉讼法》既定司法框架之内，政府信息公开制度对应的终局性法律救济程序乃是行政诉讼制度，但是，行政诉讼的完善及取得公众信赖也不过是近几十年来的现象。但是，虽然我国司法权力较弱是不争的事实，可《条例》的实施并未使政府信息公开面临现实有效的司法压力，实施后出现的诸多案例表明行政机关仍旧按照原有的权力习惯面对相对人的合法诉求，法院也仍旧多半采取一种回避的态度。这样的矛盾急需在政制与法律规范的框架之内寻求一种方法论式的解答。基于我国法律制度本身的大陆法系色彩，本文将借德国行政法上的“不确定法律概念”以及相关理论探讨《条例》实施所面临的困境，力图为司法权与行政权勾勒出较为明晰的活动界限，尽可能提供有效的司法救济途径。

二、不确定法律概念——作为一个分析工具的理论

　　现已成为德国行政法理论和实践通说的“不确定法律概念”起源于奥地利，学者Tezner针对当时的行政裁量学说与奥地利行政法院的判决，率先将“公益”视作法律概念，他认为“‘自由裁量’与‘不确定法律概念’不同，‘自由裁量’只有在法律使行政机关，对各种不同执行的可能性有‘选择之自由’才有意义”，法院对“自由裁量”不得审查，而对“公益”、“合目的性”、“必要性”等不确定法律概念有权进行审查。 虽然Tezner的主张很快便被奥地利行政法院所接受，并且经德国学者O.Bühler于1914年出版的《公权利与其在德国行政审判制度下所受之保护》一书的介绍，“受到普鲁士高等法院与后来的帝国行政法院之采纳” ，但在二战以前，德国学者对行政裁量问题的讨论多半纠缠于不确定法律概念的分类，热衷于分析某个不确定法律概念应当归属于羁束裁量而接受法院审查或是自由裁量而排除法院审查，未明确意识到不确定法律概念与裁量二者之间的本质区别。这一理论发展上的迟误直到二战后才有所改观。

　　依照德国法上的不确定法律概念通说，行政机关对具体案件的处理包括四个阶段，一般依次分别为事实认定、法律规范解释、将事实认定纳入法律规范解释的涵摄过程以及最后的行政决定。就法律规范的常识现象观察，不确定法律概念并非行政法学的特有现象，相反，由于自然语言的多义性以及立法技术的能力局限，这类法律概念普遍存在于法律规范当中。但不可否认的是，惟在行政法学领域，不确定法律概念方成为一个“问题”，形成不少纷繁复杂的学说，并造成司法实践中的诸多困境。对此，笔者认为根本原因在于前述提及的行政诉讼特殊性：在民事及刑事法律规范中同样存在大量的不确定法律概念，但法院基于司法权承载者地位，理所当然地拥有最终的解释权；而行政法律规范往往先由行政机关加以适用，法院的适用只是我们通常所说的“二次适用”，在该“二次适用”过程中不可避免地将触及与“第一次适用”的关系——一种本质上触及司法权与行政权界分的关系。随着法治由形而上的理念进入具体制度实践，观念的力量开始改造现实的生活，过去混沌的事物必然如创世纪时光明与黑暗开始分离那般走向明晰。正如主张对不确定法律概念进行无遗漏审查的德国学者罗伊斯（Reuss）所言，不确定法律概念的历史既非发明史，也非概念构造变化史，而是一种“发现史” 。借助法治理念与原则对整个社会生活的日趋深入，二战前混淆不确定法律概念和行政裁量的学说逐渐被边缘化，一些看似细小但重要的差别日渐显现。这即是法律技术的进步，也是观念的进步。

　　综上可见，德国行政法上的不确定法律概念在二战之后的最大发展在于借法治原则深入整体社会生活的潮流逐渐从行政裁量中分化出来，并根据本国的司法实践发展出判断余地等理论学说，进一步厘清了司法权与行政权之间的界限，践行基本法第19条第4款的要求，为可能受到公权力侵害的公民提供更为完整的法律保护。另外，经过多年的发展，不确定法律概念的理论已经在世界各国得到广泛认同，还有不确定法律概念的理论作为一个研究对象具有更广义的应用价值，例如它可以应用到对单纯的不确定法律概念的分析，无论是在公法上还是私法上，更不用说对《条例》的分析。在这个意义上，不确定法律概念更多的像是一个理论分析工具。

三、不确定法律概念对《条例》的“涵摄”应用

　　《条例》施行一年以来，诸多案件所呈现的问题在《条例》颁布以前已经出现，例如法院仍然用“国家安全”、“社会稳定”、“内部信息”等作为推延塞责的理由。其实，《条例》所包含的“典型”不确定法律概念可能主要涉及如下条款：第8条、第9条及第14条关于国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定、需要广泛知晓或者参与、国家秘密、商业秘密以及个人隐私等不确定法律概念。就现实中的具体个案而言，针对某项信息，无论是通过主动公开的渠道还是正在被申请公开，其事实上只能处于一种非此即彼的逻辑状态。同时依据现行宪法确立的人民代表大会制定法律，法院依照法律规定独立行使审判权；以及《行政诉讼法》第2条、第3条确立的法院对行政案件独立行使审判权，审查行政机关的具体行政行为，我国法院在具体案件中应当对不确定法律概念的适用有最终判断权。

　　然而，现实的困境却来自于法律界对该问题的模糊化，这与德国学界和司法界在二战前不区分不确定法律概念与行政裁量的混沌认识相类似。固然，不确定法律概念的存在不意味着法院在全面审查的司法技术下就能够披上全知全能外衣，判断余地的存在具有很强的现实性和地域性，这使得人们常常将不确定法律概念与判断余地理论结合起来，作为分析相应问题的框架。但毫无疑问的是，判断余地属于例外情况，存在于法院事实能力的局限地带，多半以列举的方式呈现，如沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔认为判断余地仅仅存在于预测性决定和带评估性质的风险、根据个人印象所作出的关于个人品格的判断、高度属人性专业判断以及各方利益集团或社会代表组成的独立专家委员会四个领域。 然而在实践中，我国法院对相应问题的认识与判断远远未达到如此明晰化的程度，相反却偏好政治性而非法律化的思维模式，往往通过不予受理或驳回起诉的方式拒绝介入对相关问题的审查判断。

　　司法权威及司法终极裁断的理念的确立无疑是最终解决问题的手段，我们现阶段的司法虽然难以承受这样的责任，但是我们独立而稳定的司法权力正在一步步的确定过程中。《条例》的实施或许正是未来发展的一个契机，它既在国家层面上确立了政府信息公开制度，又态度鲜明地在晦涩的行政诉讼制度中提供了诉讼救济的渠道。在它的法律规范结构中还不乏诸如“国家安全”、“社会稳定”等内涵外延均不明确的不确定法律概念，在宪法与社会主流观念均已确立“建设法治国家”目标的当下中国，法院有足够的合法性和正当性完整进入法律适用的领域，树立自身在不确定法律概念存在领域的权威，从规范出发，以法律的问题思维解决在道路尽头带有政治色彩的权力结构难题。

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