中国民用航空总局关于修订《中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则》的决定
中国民用航空总局
中国民用航空总局关于修订《中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则》的决定
2004年7月12日中国民用航空总局令第125号发布
中国民用航空总局根据《中华人民共和国行政许可法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）的规定，决定对2001年8月31日以中国民用航空总局第101号令公布的《中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则》(CCAR-67FS)作如下修改：
一、第67.5条（b）款修改为：
“（b）中国民用航空地区管理机构（以下简称地区管理机构）的航空卫生职能部门，负责对所辖地区航空人员体检文书和医学资料的审核、体检合格证的颁发，并对体检鉴定和体检合格证持有人持体检合格证行使执照权利情况实施监督管理。”
二、第67.11条修改为：
“申请人应当按照有关规定缴纳体检鉴定所需的费用。”
三、第67.19条（d）款修改为：
“（d）局方在收到申请人的体检文书和医学资料之日20天内完成对体检鉴定结论的审核：
（1）认为体检鉴定结论正确的，对其中体检鉴定结论为合格者签发体检合格证，并在签发体检合格证之日起10天内向申请人颁发、送达体检合格证；对其中体检鉴定结论为不合格者在体检表上签署认可意见，并在签署之日起10天内送交申请人或其所在单位；”
四、第67.27条修改为：
“体检合格证持有人有正当理由，不能在体检合格证有效期期满前进行体检鉴定、更新体检合格证，又需行使执照权利的，应当在体检合格证有效期满30天前向颁发体检合格证的局方申请延长体检合格证有效期。对从事商用航空运输运行的空勤人员，经当地航空医师或执业医师进行局方指定项目的检查并经局方批准，体检合格证的有效期最多可以延长90天；对于从事非商业运行的空勤人员，经局方批准，体检合格证的有效期最多可以延长180天。”
五、G分部“罚则”修改为“法律责任”，增加一条作为第67.501条：
“局方工作人员违反行政许可法关于办理许可事项的有关规定，对不符合法定条件的申请人颁发体检合格证，对符合法定条件的申请人不予颁发体检合格证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
在办理体检合格证、实施监督检查的过程中，索取、收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由其上级行政机关或者监察机关依法给予行政处分。”
六、第67.507条修改为：
“违反本规则67.7、67.19的规定，在申请体检合格证时隐瞒病史、病情或者擅自涂改、伪造体检合格证、体检文书及医学资料的，局方不予受理或者不予颁发体检合格证，并给予警告；对已取得体检合格证的，局方收回其体检合格证，并在一年内不接受其办理体检合格证的申请；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
2001年8月31日以中国民用航空总局第101号令公布的《中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则》(CCAR-67FS)根据本决定做相应的修订，重新公布。
本决定自2004年8月12日起实施。
附：中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则（2004年修正本）
目录
A分部 总则
B分部 体检合格证
C分部 Ⅰ级体检合格证的医学标准
D分部 Ⅱ级体检合格证的医学标准
E分部 Ⅲ级体检合格证的医学标准
F分部 Ⅳ级体检合格证的医学标准
G分部 法律责任
H分部 附则
附录一：申请体检合格证的辅助检查项目和频度
A分部 总则
67.1〔目的和依据〕
为了保证民用航空人员的身体状况符合行使相关执照权利和飞行安全的要求，根据《中华人民共和国民用航空法》第三十九条、第四十条、第四十一条和第四十二条的规定，制定本规则。
67.3〔适用范围〕
本规则规定了民用航空人员的医学标准和体检合格证的申请、颁发程序以及体检合格证的效力。
67.5〔机构与职责〕
（a）中国民用航空总局（以下简称民航总局）航空卫生职能部门，负责制定有关的管理文件和程序，对体检合格证的申请、审核、颁发和体检鉴定实施监督管理。
（b）中国民用航空地区管理机构（以下简称地区管理机构）的航空卫生职能部门，负责对所辖地区航空人员体检文书和医学资料的审核、体检合格证的颁发，并对体检鉴定和体检合格证持有人持体检合格证行使执照权利情况实施监督管理。
67.7〔体检合格证的要求〕
任何人未持有、并随身携带依照本规则取得的有效体检合格证，不得行使本规则67.17规定的各类执照所赋予的权利。
任何人不得擅自涂改、伪造体检合格证。
67.9〔定义〕
本规则使用如下定义：
（a）局方是指民航总局和地区管理机构的航空卫生职能部门。
（b）航空人员是指下列从事民用航空活动的人员：
（1）空勤人员，包括驾驶员、领航员、飞行机械员、飞行通信员、乘务员、航空安全员；
（2）空中交通管制员；
（3）飞行签派员。
（c）航空人员体检鉴定机构（以下简称体检机构）是指民航总局、地区管理机构的体检机构和航空人员体检委任单位代表。
（d）体检文书是指由民航总局统一印制的航空人员体检鉴定表（以下简称体检表）、航空人员健康记录本和体检鉴定结论通知书等。
（e）医学资料是指与航空人员体检鉴定有关的住院记录、门诊记录、会诊记录、医学检查结果报告和身体状况证明等。
（f）体检合格证是指局方颁发的，表明体检合格证持有人的身体状况符合本规则相应医学标准的证明文件。
67.11〔费用〕
申请人应当按照有关规定缴纳体检鉴定所需的费用。
B分部 体检合格证
67.13〔按本规则颁发的体检合格证种类〕
对符合本规则相应医学标准的体检合格证申请人（以下简称申请人）颁发下列种类的体检合格证：
（1）Ⅰ级体检合格证；
（2）Ⅱ级体检合格证；
（3）Ⅲ级体检合格证，包括Ⅲa、Ⅲb级体检合格证；
（4）Ⅳ级体检合格证，包括Ⅳa、Ⅳb级体检合格证。
67.15〔临时体检合格证〕
（a）经体检机构按本规则的医学标准进行体检鉴定且鉴定结论为合格的更新体检合格证的申请人，在等待局方对其颁发体检合格证时，可由体检机构颁发相应级别的临时体检合格证。临时体检合格证自签发之日起生效，有效期为60天。
（b）有下列情形之一时临时体检合格证失效：
（1）收到局方颁发的体检合格证；
（2）临时体检合格证有效期满；
（3）收到局方拒发体检合格证通知。
67.17〔体检合格证的适用范围〕
（a）航空人员执照申请人在申请取得下列执照时，或执照持有人在行使下列执照权利时必须持有Ⅰ级体检合格证：
（1）航线运输驾驶员执照；
（2）飞机和旋翼机商用驾驶员执照；
（3）领航员执照和领航学员合格证；
（4）飞行机械员执照和飞行机械学员合格证。
（b）航空人员执照申请人在申请取得下列执照时或执照持有人在行使下列执照权利时，必须持有Ⅱ级体检合格证或Ⅰ级体检合格证：
（1）飞行通信员执照和飞行通信学员合格证；
（2）初级飞机、滑翔机和轻于空气的航空器商用驾驶员执照；
（3）私用驾驶员执照。
（c）以培养航线运输驾驶员或飞机和旋翼机商用驾驶员为目标的学生驾驶员在申请执照时或在行使执照权利时必须持有Ⅰ级体检合格证；其他学生驾驶员在申请执照时或在行使执照权利时必须持有Ⅱ级体检合格证或Ⅰ级体检合格证。
（d）机场塔台管制员、进近管制员、区域管制员、进近（监视）雷达管制员、进近（精密）雷达管制员、区域（监视）雷达管制员执照申请人在申请执照时或执照持有人在行使执照权利时，必须持有Ⅲa级体检合格证；空中交通服务报告室管制员、地区管理局调度室管制员、总局调度室管制员和飞行签派员执照申请人在申请执照时或执照持有人在行使执照权利时，必须持有Ⅲb级体检合格证或Ⅲa级体检合格证。
（e）乘务员在履行职责时必须持有Ⅳa级体检合格证；航空安全员执照申请人在申请执照时或执照持有人在行使执照权利时，必须持有Ⅳb级体检合格证。
67.19〔体检合格证的申请与颁发〕
（a）申请人在申请办理执照前，应当向体检机构提出体检鉴定申请，填写体检表，出示身份证明，提供真实、完整的体检文书及医学资料，如实反映健康状况，不得隐瞒病史、病情。
（b）体检机构根据申请人所申请体检合格证的种类，依据本规则相应的医学标准对申请人进行体格检查，并作出符合申请人身体状况的下列之一的体检鉴定结论：
（1）合格；
（2）暂时不合格；
（3）不合格。
（c）体检机构应在7个工作日内将体检鉴定结论为合格者的体检表报局方审定，同时可以根据本规则67.15的规定签发临时体检合格证。
体检机构应及时将暂时不合格体检鉴定结论通知申请人及其所在单位，同时签署《体检鉴定结论通知书》。并应在7个工作日内将通知书、体检文书及医学资料送交申请人所在单位，没有所在单位的直接送交申请人。
体检机构应及时将不合格体检鉴定结论通知申请人及其所在单位，同时签署《体检鉴定结论通知书》。并应在7个工作日内将通知书送交申请人及其所在单位，将体检文书及医学资料报送局方审定。
（d）局方在收到申请人的体检文书和医学资料之日起20天内完成对体检鉴定结论的审核：
（1）认为体检鉴定结论正确的，对其中体检鉴定结论为合格者签发体检合格证，并在签发体检合格证之日起10天内向申请人颁发、送达体检合格证；对其中体检鉴定结论为不合格者在体检表上签署认可意见，并在签署之日起10天内送交申请人或其所在单位；
（2）认为体检鉴定结论不正确的，对其中不符合本规则有关规定的退回体检机构，责成其重新体检鉴定；对其中由于体检机构适用医学标准不当，而做出错误体检结论的，局方可直接改变体检鉴定结论，签发或拒绝签发体检合格证，并书面通知申请人、体检机构和申请人所在单位。
（e）局方在审核体检鉴定结论过程中可要求申请人或体检机构提供有关资料或要求申请人进行必要的检查。
67.21〔申请体检合格证的辅助检查项目和频度〕
为确定申请人是否符合本规则所规定的相应医学标准，申请人应当按照本规则附录一《申请体检合格证的辅助检查项目和频度》的规定，接受常规辅助检查，必要时还应当接受其他专项辅助检查。
67.23〔体检合格证的有效期〕
（a）体检合格证有效期期满日期的计算方法，应当自合格的体检鉴定结论作出之日的下一个日历月的第一日起至本条规定的相应期限的最后一个日历月的最后一日止。
（b）根据体检合格证持有人在运行中所行使执照的权利，Ⅰ级体检合格证有效期分别为：
（1）航线运输驾驶员、飞机和旋翼机商用驾驶员的为12个月，其中年龄满40周岁以上者为6个月；
（2）领航员、领航学员的为12个月；飞行机械员、飞行机械学员的为12个月；
（3）以培养航线运输驾驶员或飞机和旋翼机商用驾驶员为目标的学生驾驶员的为12个月；
（4）行使本条（c）款所列权利时，有效期按本条（c）款执行。
（c）根据体检合格证持有人在运行中所行使执照的权利，Ⅱ级体检合格证的有效期分别为：
（1）飞行通信员、飞行通信学员的为12个月；
（2）私用驾驶员和初级飞机、滑翔机、轻于空气的航空器的商用驾驶员及其学生驾驶员的为24个月，其中年龄满40周岁以上者为12个月。
（d）根据体检合格证持有人在运行中所行使执照的权利，Ⅲ级体检合格证的有效期为：
（1）Ⅲa级体检合格证：机场塔台管制员、进近管制员、区域管制员、进近（监视）雷达管制员、进近（精密）雷达管制员、区域（监视）雷达管制员的为24个月，其中年龄满40周岁以上者为12个月；
（2）Ⅲb级体检合格证：空中交通服务报告室管制员、地区管理局调度室管制员、总局调度室管制员和飞行签派员的为24个月。
（e）Ⅳ级体检合格证的有效期为12个月。
67.25〔体检合格证持有人身体状况发生变化时行使执照权利的限制〕
体检合格证持有人的身体状况发生变化不符合所持体检合格证的相应医学标准时，不得在需要相应体检合格证的运行中行使执照所赋予的权利。
67.27〔体检合格证有效期的延长〕
体检合格证持有人有正当理由，不能在体检合格证有效期期满前进行体检鉴定、更新体检合格证，又需行使执照权利的，应当在体检合格证有效期满30天前向颁发体检合格证的局方申请延长体检合格证有效期。对于从事商用航空运输运行的空勤人员，经当地航空医师或执业医师进行局方指定项目的检查并经局方批准，体检合格证的有效期最多可以延长90天；对于从事非商业运行的空勤人员，经局方批准，体检合格证的有效期最多可以延长180天。
67.29〔体检合格证的补发〕
体检合格证持有人在体检合格证遗失或损坏后，可向局方申请补发。补发的体检合格证所载内容应当与原体检合格证相同。
67.31〔体检合格证的特许申请〕
（a）经体检鉴定，申请人的身体状况不符合所申请种类体检合格证医学标准的，当其有充分理由证明能安全行使执照权利时，可以向局方提出特许颁发体检合格证的申请。
（b）体检合格证的特许颁发适用于Ⅰ级和Ⅱ级特许体检合格证的申请。
（c）特许颁发体检合格证的申请人应当向所在地地区管理机构航空卫生职能部门提交下列文件：
（1）体检合格证特许颁发的申请书；
（2）局方监察员或飞行检查委任代表出具的飞行技术能力证明文件；
（3）全部的体检文书和医学资料。
（d）地区管理机构航空卫生职能部门对申请人提出的体检合格证特许颁发的申请进行审核，并将审核意见报民航总局航空卫生职能部门。
（e）民航总局航空卫生职能部门在审定体检合格证特许颁发的申请时，可要求申请人进行必要的医学检查或医学飞行测试。检查结果证明申请人有能力在特定的限制条件下安全地行使执照权利的，可予颁发特许体检合格证。
（f）对特许颁发的体检合格证持有人可以作出下列一项或多项限制，并在体检合格证上载明：
（1）体检合格证有效期；
（2）飞行时间；
（3）飞行职责；
（4）飞行任务；
（5）局方认为安全行使执照权利所必要的其他限制。
67.33〔外籍空勤人员体检合格证的申请、颁发与认可〕
申请取得中国民用航空人员执照、合格证及其等级的外籍空勤人员，必须首先申请取得中国民航当局按本规则颁发的相应的体检合格证。
申请获得中国民用航空人员执照、合格证及其等级认可证书的外籍航空人员，必须首先申请获得中国民航当局按本规则相应的医学标准对其所持有的体检合格证的认可，或者申请取得中国民航当局按本规则颁发的相应的体检合格证。
67.35〔申诉〕
申请人对局方作出的拒绝颁发体检合格证的决定有异议时，可在收到拒绝颁发体检合格证的书面通知之日起的30天内向民航总局提出申诉。
C分部 Ⅰ级体检合格证的医学标准
67.101〔适用性〕
符合本分部所规定的所有条件的Ⅰ级体检合格证申请人，方可取得Ⅰ级体检合格证。
67.103〔一般条件〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列可能影响其行使执照权利或可能因行使执照权利而加重的疾病或功能障碍：
（1）心理品质不良；
（2）先天性或后天获得性功能异常；
（3）可能造成失能的活动性、隐匿性、急性或慢性疾病；
（4）创伤、损伤或手术后遗症；
（5）使用处方或非处方药物而造成的身体不良影响或不良反应。
67.105〔精神科〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列精神疾病的明确病史或临床诊断：
（1）精神病；
（2）物质依赖或物质滥用；
（3）人格障碍；
（4）精神异常或严重的神经症。
67.107〔神经系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列神经系统疾病的明确病史或临床诊断：
（1）癫痫；
（2）原因不明或难以预防的意识障碍；
（3）可能影响安全行使执照权利的颅脑损伤及其并发症或其他神经系统疾病。
67.109〔循环系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列循环系统疾病的明确病史或临床诊断：
（1）心肌梗塞；
（2）心绞痛；
（3）冠心病；
（4）严重的心律失常；
（5）心脏瓣膜置换；
（6）永久性心脏起搏器植入；
（7）心脏移植；
（8）收缩压持续超过155毫米汞柱(mmHg)，或舒张压持续超过95毫米汞柱(mmHg)；
（9）其他可能影响安全行使执照权利的循环系统疾病。
67.111〔呼吸系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列呼吸系统疾病或功能障碍。
（1）活动性肺结核；
（2）反复发作的自发性气胸；
（3）胸部纵膈或胸膜的活动性疾病；
（4）影响高空呼吸功能的胸廓塌陷或胸部手术后遗症；
（5）其他可能影响安全行使执照权利的呼吸系统疾病、创伤或手术后遗症。
67.113〔消化系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列消化系统疾病或临床诊断：
（1）肝硬化；
（2）可能导致失能的疝；
（3）消化性溃疡及其并发症；
（4）胆道系统结石；
（5）其他可能影响安全行使执照权利的消化系统疾病或手术后遗症。
67.115〔传染病〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列传染病或临床诊断：
（1）病毒性肝炎；
（2）梅毒；
（3）获得性免疫缺陷综合症(AIDS)；
（4）人类免疫缺陷病毒(HIV)阳性；
（5）乙型肝炎表面抗原阳性伴有乙型肝炎e抗原阳性；
（6）其他可能影响安全行使执照权利的传染性疾病。
67.117〔代谢、免疫及内分泌系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无需用药物控制的糖尿病及其他可能影响安全行使执照权利的代谢、免疫和内分泌系统疾病。
67.119〔血液系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无严重的脾脏肿大及其他可能影响安全行使执照权利的血液系统疾病。
67.121〔泌尿生殖系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列泌尿生殖系统疾病或临床诊断：
（1）可能引起失能的泌尿系统结石；
（2）严重的月经不调；
（3）肾移植；
（4）其他可能影响安全行使执照权利的泌尿生殖系统疾病、手术后遗症或功能障碍。
67.123〔妊娠〕
申请人妊娠期内不合格。
67.125〔骨骼、肌肉系统〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无可能影响安全行使执照权利的骨骼、关节、肌肉或肌腱的疾病、损伤、手术后遗症及功能障碍；其身高、臂长、腿长和肌力应当满足行使执照权利的需要。
67.127〔皮肤及其附属器〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无可能影响安全行使执照权利的皮肤及其附属器的疾病。
67.129〔耳、鼻、咽、喉及口腔〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列耳、鼻、咽、喉、口腔疾病或功能障碍：
（1）难以治愈的耳气压功能不良；
（2）前庭功能障碍；
（3）言语或发音障碍；
（4）其他可能影响安全行使执照权利的耳、鼻、咽、喉、口腔疾病或功能障碍。
67.131〔听力〕
取得Ⅰ级体检合格证进行纯音听力计检查时，每耳在500、1000和2000赫兹(Hz)的任一频率上的听力损失不超过35分贝(dB)；在3000赫兹(Hz)频率上的听力损失不超过50分贝(dB)。如果申请人的听力损失超过上述值，应当同时满足下列条件时方可合格：
（1）在飞机驾驶舱噪音环境中（或模拟条件下）每耳能够听清谈话、通话和信标台信号声；
（2）在安静室中背向检查人2米处，双耳能够听清通常强度的谈话声。
67.133〔眼及其附属器〕
取得Ⅰ级体检合格证应当无下列眼及其附属器的疾病或功能障碍：
（1）视野异常；
（2）色觉异常；
（3）夜盲；
（4）双眼视功能异常；
（5）其他可能影响安全行使执照权利的眼及其附属器的疾病、手术或创伤后遗症。
67.135〔远视力〕
（a）取得Ⅰ级体检合格证每眼矫正或未矫正的远视力应当达到0.7或以上，双眼远视力应当达到1.0或以上。对未矫正视力和屈光度无限制。如果仅在使用矫正镜才能达到以上规定时，应当同时满足下列条件方可合格：
（1）在行使执照权利时，必须佩戴矫正镜；
（2）在行使执照权利期间，备有一副随时可取用的、与所戴矫正镜度数相同的备份矫正镜。
（b）为满足本条（a）款的要求，申请人可以使用接触镜，但应当同时满足下列条件：
（1）接触镜的镜片是单焦点、无色的；
（2）镜片佩戴舒适；
（3）在行使执照权利期间，应当备有一副随时可取用的、与所戴矫正镜度数相同的备份普通矫正镜。
（c）屈光不正度数高的，必须使用接触镜或高性能普通眼镜。
（d）任何一眼未矫正远视力低于0.1，必须对眼及其附属器进行全面检查。
（e）任何一眼有影响安全行使执照权利的改变眼屈光状态的手术后遗症不合格。
67.137〔近视力〕
取得Ⅰ级体检合格证每眼矫正或未矫正的近视力在30－50厘米的距离范围内应当达到0.5或以上，在100厘米的距离应当达到0.25或以上。如果仅在使用矫正镜才能达到以上规定时，应当同时满足下列条件时方可合格：
（1）在行使执照权利时，应当备有一副随时可取用的矫正镜；
（2）矫正镜必须能同时满足67.135条和本条的视力要求，不得使用单一矫正近视力的矫正镜。
D分部 Ⅱ级体检合格证的医学标准
67.201〔适用性〕
符合本分部规定的所有条件的Ⅱ级体检合格证申请人，方可取得Ⅱ级体检合格证。
67.203〔一般条件〕
取得Ⅱ级体检合格证应当无下列可能影响其行使执照权利或可能因行使执照权利而加重的疾病或功能障碍：
（1）心理品质不良；
（2）先天性或后天获得性功能异常；
（3）可能造成失能的活动性、隐匿性、急性或慢性疾病；
（4）创伤、损伤或手术后遗症；
（5）使用处方或非处方药物而造成身体不良影响或不良反应。
67.205〔精神科〕
取得Ⅱ级体检合格证应当无下列精神疾病的明确病史或临床诊断：
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试论法治视野中《税收征收管理法》的缺陷
高军
[摘要]
2001年修订的《中华人民共和国税收征收管理法》规范了税收征收行为，并规定了大量的纳税人程序性权利，对促进依法治税、规范征纳双方行为方面发挥了积极的作用。但是，从法治的角度，该法在立法定位及立法理念、维护与保障纳税人权利、限制行政机关权力、以及立法技术等方面，尚存在着一些亟待完善的缺陷。
[关键词] 税收征收管理法；法治；纳税人权利
2001年修订通过的《税收征收管理法》（以下简称《征管法》）是我国税收征收方面的行政程序基本法，其把规范税务机关的征税行为、保护纳税人合法权益和为纳税人服务提高到重要的地位，对促进依法治税、规范征纳双方行为方面发挥了积极的作用。自该法修订以来，社会各界对其好评颇多。但是，“一种制度如果不受到批判，就无法得到改进” ,[1]因此，从法治的角度来考量《征管法》，以期发现其存在的缺陷并寻求完善的途径对实现税收法治显得极为必要。而众所周知，法治的前提和基础在于法制的完善，即必须同时符合实质合理性与形式合理性双重要求的良法的存在。具体而言，即在实质上，法律必须符合现代立法理念与潮流，定位于保障私利、限制公权；在形式上，法律必须内容完整、统一、不存在硬伤、便于操作，符合形式合理性的要求。以此观照，《征管法》中尚存在着一些亟待完善的缺陷。
一、立法定位及立法理念方面尚存偏差
1、长期以来，我国税收法律体系处于不健全的状态，税收法律体系中税收基本法、纳税人权益保护法、税收代理法等长期缺位，《征管法》作为税收征收方面的程序基本法，承载了远远超出税收行政程序法的实体部分、体制部分等内容。例如第7条规定：“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”第9条规定：“税务机关应当加强队伍建设，提高税务人员的政治业务素质。”“税务机关、税务人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，礼貌待人，文明服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。”
2、《征管法》总体上定位于税务机关征税的法律，而不是控权的法律。首先，从名称看，“管理法”表达的是居高临下的、主客体式的一种关系，当前在世界各国及各地区，法律冠之以某某“管理法”的名称的做法已不多见，命名为“管理法”在一定程度上可以透视出立法者主客体思维的心态；其次，该法第1条以“保障国家财政收入”为前提，并将其置于“保护纳税人的合法权益”之前，明确强调的是“国家利益”、“国库利益”。事实上，在“国家本位”立法理念支配下，导致该法所设定的权利与义务的失衡，主要表现在：（1）《征管法》规定纳税人多缴税款在3年内发现的可以向税务部门要求退还，而纳税人未缴或少缴税款，税务机关在3年内可以追征，有特殊情况的，追征期可以延长到10年。国务院颁布的该法《实施细则》规定所谓“特殊情况”是指纳税人因计算错误等失误而少缴纳税款在10万元以上，至于纳税人偷骗税而少缴税款，税务机关可以无期限追征。该规定的缺陷主要有二：一则在于纳税人与征税机关之间的权利义务不对等；二则在于对于纳税人偷骗税而少缴税款，税务机关可以无期限追征的规定，事实上难以实现。因为查处偷骗税行为需要确凿的证据，而时间久远势必造成证据的灭失，按照《实施细则》第29条第二款的规定，账簿、记账凭证、报表、完税凭证、发票、出口凭证以及其他有关涉税资料应当保存10年，10年后当事人有权予以销毁。因此，无期限征缴税款实践中势必难以落实；（2）《税收征管法》中虽然规定了不少纳税人的权利条款，但其中只有第8条是从正面予以规定的，其余的大部分都是融合在税务机关行使权力的条款中，总体上还是为了方便税收征管而制定的；（3）在现代民主国家中，申报纳税制度是税法中体现国民主权的基础，行使申报权意味着纳税人在行使国民主权。[2]但在我国《征管法》中，申报纳税制度是作为纳税人的义务而规定的，不符合现代民主国家的立法惯例。
二、对纳税人权利保护存在不足
在现代社会，财产权作为基本人权受到国际人权公约及各国宪法的保障。税收从本质上来讲是国家或公共团体对公民财产权的一种侵犯，因此，在现代社会对公民征税必须接受合法性追问。事实上，税收体现了公民与国家之间的财产关系，公民之所以纳税，其前提为社会契约的存在，即公民以纳税换取政府提供相应的服务。因此，纳税人权利保护为税收法律关系中的核心内容，“无代议士，不纳税”、“税收法定”等在现代社会已成为基本常识。当前，由于我国尚未制定《税收基本法》、《纳税人权利法》，纳税人税收立法权、用税监督权等重要的基本性权利尚处于缺位的状态，我国对纳税人权利的保障尚处于通过《征管法》所规定的较低层次的税收征管过程中的程序性权利方面，而且即使在程序性权利方面，亦尚存在着一定的缺陷。
首先，某些重要的纳税人程序性权利没有规定。例如，缺乏诚实推定权，实践中征税机关往往将纳税人视为潜在的逃税者，“有罪推定”的思维挥之不去，容易导致侵犯纳税人人格尊严及其他合法权利情况的发生；又如，由于缺乏纳税人拒绝不合理的检查权，实践中纳税人若“得罪”了征税机关，容易遭到征税机关出于报复纳税人的目的，而在一定期间内反复稽查。
其次，某些纳税人权利规定得不够细化。例如，纳税人延期缴纳税款条款中没有明确是否要加收滞纳金，实践中一些地方擅自加收滞纳金，使纳税人多付出一笔成本；又如，规定纳税人有延期申报权，但对纳税人延期申报的条件、时间、税务机关不予核准或不予答复的法律后果等均缺乏相应的规定，致使实践中难以操作。
第三，个别条款的规定容易导致实践中征税机关侵犯纳税人权利情况的发生。例如，第23条规定，“国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动税控装置。”第60条规定：对“未按照规定安装、使用税控装置，或者损毁或者擅自改动税控装置的”，“ 由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款”。实践中，一些税务部门强制纳税人以高价购买指定的报税机器及软件，纳税人怨言虽大，但由于不敢得罪税务部门，权利受侵犯也只能忍气吞声。
第四，最突出的问题在于对纳税人权利救济方面存在诸多缺陷。1、未明确当税务机关滥用职权或不当行使扣押权或保全，使纳税人利益遭受损失时，不仅应赔偿其直接损失，而且应当赔偿间接损失。也未明确税务机关侵害公民自由权时，应当赔偿精神损失；2、第88条纳税人与征税机关争议处理采取的是复议前置主义，而且规定复议的前提为必须“缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”，限制甚至剥夺了纳税人获得法律救济的权利。这种“清债后再说理”的做法显然不符合行政文明、民主和法治的要求。[3]3、税务行政诉讼方面。《实施细则》第100条规定：税收征管法第88条规定的纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。事实上，以上列举并未穷尽所有的具体税收行政行为，规定的范围尚不如《行政诉讼法》规定的受案范围；此外，第88条的规定，对原告的资格限制过严格，原告资格仅限于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等直接行政相对人，间接行政相对人不具有起诉的资格。
三、对征税机关自由裁量权限制有待加强
所谓自由裁量权，指酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。[4] 行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题。一般而言，法律条款中会或多或少出现一些不确定法律概念，而这些不确定法律概念则赋予执法者自由裁量的空间。学者认为，考虑到法在执行之时的具体情况，为实现公平税负，使用不确定的概念在一定程度上是不可避免的，有时甚至是很必要的。[5]立法者必须采用不确定法律概念来制定法律，似已成为目前无法避免之难题，亦是实证法上之不足。《征管法》中对税收征收机关在对纳税人违法事件的情节轻重认定、行政处罚的幅度、征税机关是否有必要行使处罚权等方面有大量条款涉及自由裁量的情况，有个别条款容易导致实践中税务机关自由裁量权过大而侵犯纳税人权利，主要表现在：
1、税收征收机关决定罚款数额自由裁量的幅度过大。例如，《征管法》第63条规定的“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”；第64条中规定的“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”等等。
2、《征管法》中有大量例如“规模小”、“确无建帐能力”、“明显偏低”和“正当理由”、“账目混乱”等不确定的法律概念，这些概念内涵模糊，缺乏明确的认定标准，由于缺少类型化列举方式，实践中极易造成征税机关权力的滥用。
四、立法技术方面缺陷颇多
（一）体现税法、税收征收特质方面的立法技术方面的缺陷
1、对偷税行为的界定不明。《征管法》第63条规定了偷税的概念同时对构成偷税的行为规定了严厉的罚则。但是，由于企业对日常经济业务与事项做帐的依据是会计准则，而会计准则与税法的规定是有差异的，两者不同之处在于4种情形，即“会计准则确认为收入，税法不然；会计准则确认为费用，税法不然；税法确认为当期收入，会计准则不然；税法确认为费用，会计准则不然”。但是税务机关判断纳税人是否偷税，必须根据税法而非会计准则来判断其是否多列支出、少列收入，然而企业平时没有完全按照税法做帐，这样容易导致多列支出、少列收入，从而具备偷税的构成要件。[6]在这种情况下，一些非主观故意的少交税款的行为在实践中也被视为偷税来处理，造成偷税打击面过宽。因此，笔者认为应当将“主观故意”作为偷税构成要件。
2、作为税收征收程序基本法的《征管法》未对当前两套税收征收体制并存的情况进行很好的协调，容易造成实践中的混乱与低效率。目前，在国税与地税机构分设情况下，实践中两家税务机关对同一纳税人检查时往往各自为政，对检查发现的问题相互不进行通报，对不属于自己所管辖范围的税收违法行为不管不问、听之任之，这不仅仅浪费了宝贵的税务稽查资源，同时还造成了我国税收稽征成本长期以来居高不下。
（二）一般的立法技术问题
1、一些条款中缺乏相应的法律责任内容，致使法律所设定的权利、权力、义务的规定在实践中落空。（1）虽然规定了大量的纳税人权利，但对一些侵犯纳税人权利的行为并未设计相应的罚则，容易导致纳税人权利的虚置。例如，在总则部分的第8条中规定了纳税人知情权、保密权等权利，但在第五章“法律责任”部分里对于征税机关对侵犯纳税人知情权、保密权等权利均缺乏相应的责任条款；（2）虽然规定了税务机关权力运行的一些标准，但并未针对税务机关违法行使权力设定相应的责任，从而导致有关对税收征收机关权力限制的内容难以落实。例如第36条规定的保密义务，但并未规定违反保密义务的罚则；（3）涉及到相关部门义务的条款，由于缺乏相关部门不履行规定的义务而应承担的罚则内容，从而导致相关部门不履行相应义务，税收机关对之却无可奈何的尴尬境地。例如第15条第2款规定“工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报。”第17条第2款规定“银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的帐户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的帐户帐号。”此外，在税收保全和强制执行的有关条款中明确规定税务部门在列举的几种情况下可以书面通知纳税人所在银行暂停支付相当于应纳税款的存款，从其存款中扣缴税款。但是，以上规定中均缺乏相关部门不履行相应义务的罚则条款；（4）规定了纳税人的义务，但并未同时规定纳税人违反相关义务的罚则，导致部分条款刚性不足，实践中易导致税收征管部门相关权力的虚化。例如，第57条规定：“税务机关依法进行税务检查时，有关单位有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”但并未对纳税人不配合税务部门的检查作出必要的处理规定，没有法律责任的约束，是有关单位特别是实践中一些行政主管单位不配合税务机关进行检查现象普遍存在的重要原因；又如，第48条、49条规定了纳税人有合并、分立情形的，应当向税务机关报告，以及欠缴税款数额较大的纳税人在处分其不动产或者大额资产之前，应当向税务机关报告，但没有规定纳税人不履行报告义务的相关法律制裁措施。
2、部分条款内容不周延、不够细化，实践中难以操作。（1）第73条虽然规定了纳税人、扣缴义务人的开户银行或者其他金融机构在三种情况下对征税机关的配合义务，但在税务机关并不知道纳税人、扣缴义务人是否在某银行或者其他金融机构开户，在这种情况下银行或者其他金融机构不配合查询，缺乏相应的规定，导致实践中银行或者其他金融机构往往出于部门利益考虑而不予配合情况的发生；（2）第5条第4款规定“税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠”，但“法律责任”一章中只列举了纳税人、扣缴义务人阻挠税务机关执行职务应当承担的法律责任，《实施细则》中也只对纳税人、扣缴义务人、银行、税务代理人等提出了明确的法律责任，而对于阻挠税务机关执法的行政干预、社会势力等，却没有明确其责任；（3）第45条规定了税收优先权，但由于我国采取的是国税与地税分税的财政体制，对于国税与地税之间如果基于相同的事实主张优先权，缺乏相应的规定；（4）规定不细化而无法操作主要表现在：首先，税务稽查中滞纳金的计算时限不具体。税务稽查从选案到稽查、审理、执行，整个过程需要一段时间，这段时间是纳税人无法控制的。因此，这段时间不应计入滞纳金计算的范围，但征管法中并未予以明确的规定，容易导致实践中的混乱；其次，对抵税货物的拍卖、变卖期限没有明确，从而导致实践中有个别税务机关扣押、查封后迟迟不交付卖、变卖，造成扣押的财产市场价格变化，有的最终值不足抵缴税款，甚至有的税务人员长期占用扣押资产，容易滋生腐败，等等。[7]